II SAB/Bd 47/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) sędzia WSA Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi D. S. na bezczynność Inspektor Nadzoru Budowlanego w przedmiocie samowoli budowlanej oddala skargę. Pismem z dnia [...] 2021r., z powołaniem się na art.50 § 1i art. 54 § 1w związku z art. 3 § 2 pkt 9) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325- dalej jako "p.p.s.a.") D. S. wniosła skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w sprawie samowoli budowlanej prowadzonej na nieruchomości przylegającej do nieruchomości skarżącej. Skarżąca zarzuciła, że swoją bezczynnością ww. organ naruszył przepisy prawa procesowego, tj. art. 7, 8, 12, 35 § 1 ustawy z dnia 14.06.1960 r. -Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256- dalej "k.p.a.") oraz przepisów art. 48, 50, 50a, 51 w zw. z art. 53a ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021r. poz.2351 oraz §12 pkt 1) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. - w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r. poz. 1065). Skarżąca wniosła o: 1) stwierdzenie, że bezczynność organu ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 2) zobowiązanie organu PINB w [...] do wszczęcia z urzędu postępowania zgodności z przepisami prawa budowlanego - w sprawie prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy - Prawo budowlane (a to: art. 48, 50, 50a, 51 ustawy prawo budowlane oraz §12 pkt 1) rozp. Min. Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. - w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie) tj. budowy obiektu na działce sąsiedniej skarżącej bez pozwolenia na budowę i/lub bez zgłoszenia budowy i dokonania czynności wnioskowanych przez skarżącą tj. wyznaczenie rozprawy administracyjnej przeprowadzenie oględzin obiektu z udziałem biegłego i dopuszczenie dowodu z opinii biegłego z dziedziny budownictwa na okoliczność odpowiedzi na pytanie, czy obiekt przylegający do działki skarżącej jest "wiatą", czy też obiektem budowlanym, do którego zastosowanie mają przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 17.07.2002 r. i czy obiekt ten wymaga pozwolenia na budowę i zgłoszenia, 3) rozstrzygnięcie sprawy poprzez wydanie decyzji administracyjnej lub postanowienia -merytorycznie rozstrzygającego uprawnienie skarżącej wynikające z przepisów prawa budowlanego dotyczące usytuowania i warunków, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i zgodności istniejącej budowy z w/w przepisami ustawy Prawo budowlane i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 17.07.2002 r., 4) orzeczenie o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości 10 000 zł, 5) zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że w dniu [...].2020 r., w trakcie kontroli przeprowadzonej na terenie działki nr [...] w [...] przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]y ustalono, że przy granicy z działką nr [...] należącą do skarżącej została zrealizowana wiata, której parametry organ określił w sposób sprzeczny ze stanem faktycznym, co implikowało wadliwe ustalenie przez organ nadzorczy, że budowa tego obiektu nie wymagała wydania decyzji o pozwoleniu na budowę lub zgłoszenia, o czym PINB powiadomił skarżącą pismem z dnia [...].2020 r. Skarżąca wystosowała do organu pismo z żądaniem wyznaczenia rozprawy administracyjnej i dopuszczenie dowodu z opinii biegłego z dziedziny budownictwa celem oceny charakteru spornego obiektu, a także o ponowne przeprowadzenie oględzin z udziałem stron. Pismem z dnia [...].2020 r. PINB poinformował skarżącą, że w świetle ustaleń stanu faktycznego dokonanych przez organ nie zachodzi potrzeba podejmowania dalszych czynności w związku ze złożoną skargą. Pismem z dnia [...] 2020 r. skarżąca wiosła do [...] Wojewódzkiego Inspektora Budowlanego w [...] ponagleniem na niezałatwienie sprawy w terminie. Organ nadrzędny postanowieniem z dnia [...].2021 r. stwierdził, że PINB nie dopuścił się przewlekłości postępowania. Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ nadrzędny powołał się na treść art. 53a Prawa budowlanego i wskazał, że w niniejszej sprawie skarżącej nie przysługiwało prawo wnioskowania o wszczęcie postępowania w sprawie , gdyż postępowanie uregulowane w rozdziale 5a tej ustawy wszczyna się jedynie z urzędu. W odpowiedzi na skargę PINB wniósł o jej oddalenie wskazując, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych poprzez skargę na bezczynność strona niezadowolona nie można kwestionować merytorycznie dotychczasowych czynności materialno-technicznych bądź rozstrzygnięć, domagając się wydania ostatecznie takiego rozstrzygnięcia, bądź podjęcia czynności materialno-technicznej, które by jej w pełni odpowiadały. Zdaniem organu rozpoznał on złożoną przez skarżącą skargę, a o sposobie jej rozpatrzenia została ona poinformowana. Organ wyjaśnił bowiem skarżącej, że ze względu na ustalenia poczynione w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu [...] 2020r., organ nie miał podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania w oparciu o przepisy rozdziału 5a Prawa budowlanego dotyczące samowoli budowlanych, którego stroną ewentualnie uczyniłby skarżącą jako właścicielkę działki nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zakresem kontroli działalności administracji publicznej objęto orzekanie w sprawach skarg na różnorodne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, wymienione w art. 3 § 2, 2a i 3 p.p.s.a. Zgodnie natomiast z art. 3 § 2 pkt. 8 i 9 p.p.s.a. bezczynność może stać się przedmiotem skargi tylko w takim zakresie, w jakim dotyczy niewykonywania kompetencji w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt. 1 - 4 p.p.s.a. (decyzji administracyjnych, określonego rodzaju postanowień oraz aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub czynności wynikających z przepisów prawa) lub w przepisach szczególnych do których odnosi się art. 3 § 2 pkt. 9 i art. 3 § 3 p.p.s.a. Aby można było mówić o bezczynności administracji publicznej musi więc istnieć przepis prawny, który w określonej sytuacji prawnej nakłada na organ obowiązek określonego działania, w przewidzianej do tego formie i terminie. Innymi słowy, z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub też nie podjął stosownej czynności. W związku z tym podkreślenia wymaga, iż przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest wyłącznie kwestia ograniczona do badania, czy organ miał wynikający z prawa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności; czy dokonał tej czynności w terminie określonym w art. 35 § 3 lub 4 k.p.a. i czy po wytoczeniu skargi nie zaszły przesłanki do umorzenia postępowania. W postępowaniu tym Sąd nie może natomiast badać w szczególności zagadnień merytorycznych, które legły u źródeł wniosku, czego domagała się skarżąca. Zagadnienia te będą bowiem przedmiotem badania organów administracji publicznej, a poddane kognicji sądu administracyjnego zostaną dopiero w przypadku wytoczenia skargi na decyzję merytoryczną. Wszelkie więc zarzuty i wnioski wykraczające poza wskazany zakres przedmiotowy nie mogą zostać uwzględnione. Jak wynika z art. sprawy strona skarżąca dostrzegła bezczynność organu w zaniechaniu załatwienia jej wniosku z dnia [...] 2020r. w którym domagała się "interwencji i doprowadzenia zaistniałej sytuacji do porządku prawnego" w związku z budową budynku gospodarczego na sąsiedniej działce. Organ, do którego wpłynęło pismo skarżącej uznał, że pismo to zawiera wniosek o przeprowadzenie kontroli oraz interwencji w sprawie wobec przedstawionych okoliczności, które zdaniem wnoszącej to pismo stanowią naruszenie przepisów prawa budowlanego. Podjął zatem czynności kontrolne, które nie wykazały naruszenia ustawy Prawo budowlane, o czym powiadomił skarżącą pismem z [...] 2020r. W kontekście powyższego wyjaśnić należy, że o podjęcie czynności kontrolnych przez organ nadzoru budowlanego może wystąpić każdy, kto dostrzega potrzebę zbadania stanu faktycznego pod kątem obowiązujących norm budowlanych. W zakresie działań kontrolnych organu nadzoru budowlanego leży ocena legalności wykonywanych robót budowlanych. Jednak z faktu tego, że organ nadzoru budowlanego podejmuje czynności kontrolne, nie można wywodzić, że ich podjęcie winno być oceniane jako prowadzenie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, które każdorazowo zmierza do wydania kwalifikowanego aktu administracyjnego. Gdyby tak miało być, to w istocie jakakolwiek interwencja osoby, bądź osób upatrujących niezgodności z prawem prowadzonych lub wykonanych już robót budowlanych, po podjęciu przez organ nadzoru budowlanego odpowiednich czynności kontrolnych, musiałaby się kończyć podjęciem stosownej decyzji administracyjnej. Decyzja administracyjna wydawana jest w przypadku, gdy przepis prawa materialnego przewiduje taką formę rozstrzygnięcia, a więc dla wywołania skutku w sferze praw i obowiązków adresata decyzji musi istnieć norma prawna, która pozwala uczynić tegoż adresata podmiotem tychże praw i obowiązków. Jak wynika z poglądów doktryny i orzecznictwa, postępowanie kontrolne, prowadzone przez organ nadzoru budowlanego, nie jest równoznaczne z wszczęciem postępowania administracyjnego (Komentarz do ustawy – Prawo budowlane, pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2006 r., str. 701; por. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2009 r. o sygn. akt II OSK 1108/09, publ. https://cbois.nsa.gov.pl). Oznacza to, że jedynie w przypadku stwierdzenia naruszeń prawa, organ nadzoru budowlanego, który prowadził czynności kontrolne, zobowiązany jest wszcząć postępowanie administracyjne, prowadzące do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego. Dopiero wówczas dokumentacja z postępowania kontrolnego winna współtworzyć materiał dowodowy w postępowaniu administracyjnym i być podstawą rozstrzygnięcia (art. 81 ust. 4 ustawy Prawo budowlane). Nie można natomiast z przepisów normujących problematykę działań kontrolnych organu nadzoru budowlanego wyprowadzać wniosku o istnieniu podstawy prawnej do podjęcia decyzji tylko dlatego, że do organu zwrócono się z pismem interwencyjnym (skargą), po wpłynięciu którego organ podjął czynności kontrolne. Nabiera to jeszcze większego znaczenia w sytuacji, gdy podjęte przez organ nadzoru budowlanego czynności sprawdzające nie wykazują nieprawidłowości i naruszeń prawa budowlanego, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, czy wręcz w sytuacji, gdy przedmiot czynności kontrolnych w ogóle nie wymaga pozwolenia na budowę czy zgłoszenia. Przechodząc do meritum rozpatrywanej sprawy zwrócić należy uwagę, że wniosek skarżącej z dnia [...] 2020r. dotyczył stwierdzenia legalności zabudowy na działce nr [...] w miejscowości [...], natomiast przeprowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowanie wyjaśniające w reakcji na ten wniosek, pozwoliło na dokonanie ustaleń, iż posadowienie wiaty nie wymagało uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, co pozwoliło organowi nadzoru budowlanego uznać, że brak jest podstaw prawnych do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w zakresie wykonania wiaty lub odprowadzania wód opadowych. Należy zatem uznać, że żądanie podjęcia działań mających na celu zweryfikowanie legalności zabudowy na oznaczonej działce w rzeczy samej miało charakter interwencyjny (skargowy). Dla organu nadzoru budowlanego stanowi bowiem z jednej strony skargę obywatela na niezgodną z prawem – jego zdaniem – realizację przedsięwzięcia budowlanego, z drugiej zaś – informację o konieczności podjęcia czynności kontrolnych (sprawdzających), zmierzających do zbadania zasadności skargi, które to czynności nie świadczą jeszcze o prowadzeniu jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Z punktu widzenia celu i roli, jakie prawo budowlane odgrywa w procesie kształtowania ładu przestrzennego (interes publiczny), nie ma prawnego znaczenia to, czy organ nadzoru budowlanego czynności kontrolne podjął z własnej inicjatywy, czy też na skutek pisemnej interwencji (denuncjacji) obywatela. W przypadku czynności kontrolnych organu nadzoru budowlanego, podjętych wskutek pisemnej skargi obywatela, przepisy art. 48 – 51 ww. ustawy – Prawo budowlane mają zastosowanie jedynie wtedy, gdy w wyniku tych czynności, organ stwierdza nieprawidłowości świadczące o naruszeniu norm prawa budowlanego. Sytuacja wygląda analogicznie, gdy organ nadzoru budowlanego czynności kontrolne podjął z własnej inicjatywy, a te nie wykazały istnienia naruszeń prawa. Organ nadzoru budowlanego działania kontrolne realizuje w interesie publicznym, zatem podjęcie czynności kontrolnych – czy to z własnej inicjatywy organu, czy też wskutek pisemnej skargi obywatela – z istoty rzeczy – nie może wskazywać na prowadzenie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, gdyż to wszczynane jest przecież w jednostkowej sprawie dopiero, gdy ta wymaga indywidualnej konkretyzacji normy prawa materialnego w drodze kwalifikowanego aktu administracyjnego, kierowanego do oznaczonej osoby bądź osób. W konsekwencji uznać należy, że nie można skutecznie postawić Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego zarzutu bezczynności w sprawie załatwienia pisma skarżącej dnia [...] 2020r., bowiem organ nadzoru budowlanego nie ma dowolności co do wszczęcia postępowania z urzędu lub na żądanie strony w oparciu o art. 61 §1 k.p.a., lecz przepisy tego artykułu muszą być interpretowane w związku z przepisami ustawy - Prawo budowlane, które wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej. Wobec przedstawionych wyżej okoliczności, zgodnie z art. 151 p.p.s.a. skargę należało oddalić.