II SAB/Bd 5/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędziowie: sędzia WSA Wojciech Jarzembski (spr.) sędzia WSA Leszek Tyliński Protokolant Agnieszka Zakrzewska-Wiśniewska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 lutego 2014 r. sprawy ze skargi M. J. na bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego w B. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej 1. umarza postępowanie sądowe w części dotyczącej wskazania osób upoważnionych do wydawania decyzji w imieniu Dyrektora Aresztu Śledczego w B., 2. w pozostałej części odrzuca skargę, 3. stwierdza, że bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego w B. w przedmiocie rozpoznania wniosku M. J. z dnia [...] listopada 2013 r., o którym mowa w pkt 1 wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4. zasądza od Dyrektora Aresztu Śledczego w B. na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...] 00/100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SAB/Bd 5/14 Uzasadnienie M. J. złożył skargę (noszącą datę z [...] grudnia 2013 r.) na bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego w B., który pismem z dnia [...] listopada 2013 r. L.dz. [...] stwierdził, że nie udzieli skarżącemu informacji publicznej podania imienia i nazwiska osób upoważnionych do wydania decyzji z upoważnienia Dyrektora oraz wydania kopii tych upoważnień oraz odnośnie informacji o osobie przygotowującej i redagującej pismo z dnia [...] października 2013 r. L.dz. [...] - wnosząc o zobowiązanie Dyrektora AŚ w B. do rozpatrzenia dwóch wniosków z dnia [...] listopada 2013 r. w terminie 14 -dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem prawomocności oraz o stwierdzenie, że bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów ustawy o dostępnie do informacji publicznej: 1) art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 i 2 , art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 5 ust. 2 zd. drugie, art. 5 ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit, a) oraz art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez bezpodstawne uchylenie się organu - Dyrektora AŚ w B. od udzielenia żądanej informacji w przedmiocie imienia i nazwiska osób upoważnionych do wydawania decyzji administracyjnych z jego upoważnienia oraz kopii upoważnień bez ich uprzedniej anonimizacji, 2) art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 i 2 , art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 5 ust. 2 zd. drugie, art. 5 ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit, a) poprzez bezpodstawne przyjęcie, że nie jest informacją publiczną uzyskanie danych odnośnie imienia i nazwiska osoby -funkcjonariusza Służby Więziennej przygotowującej i redagującej ww. pismo z dnia [...] października 2013 r. 3) art. 16 ust. 1 i ust. 2 poprzez nie wydanie przez Dyrektora AŚ w B. decyzji administracyjnej, co uniemożliwiło skarżącemu złożenie odwołania oraz ponowną kontrolę instancyjną odnośnie prawidłowości działań Dyrektora AŚ w B., która jest przewidziana normalnym tokiem postępowania administracyjnego, gdyż działania Dyrektora AŚ w B. są bezprawne. W odpowiedzi na skargę Dyrektor AŚ w B. wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej ewentualnie oddalenie jako bezzasadnej i zasądzenie od skarżącego na rzecz uczestnika Dyrektora AŚ w B. kosztów procesowych wg norm przepisanych. Wg organu skarga nie zasługuje na uwzględnienie ponieważ: skarga na nieudzielenie informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest dopuszczalna w przypadku, gdy żądane dane nie należą do kategorii informacji publicznej - w tym wypadku więc podlega odrzuceniu, przedmiot żądanych przez skarżącego informacji nie leży w definicji informacji publicznej, Dyrektor w swoim piśmie nie odmówił udzielenia informacji, a stwierdził brak podstaw prawnych do udzielenia informacji. Gdyby zaś Sąd uznał, że żądany zakres informacji leży w kategorii informacji publicznej to skarżący przed wniesieniem skargi nie wezwał Dyrektora do działania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie, zaś kontrola tej działalności, zgodnie z § 2 pkt 8 tego przepisu obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 -4a. W pierwszej kolejności należało jednak rozstrzygnąć- w związku ze stanowiskiem organu wnoszącego o odrzucenie skargi z uwagi na brak wcześniejszego wezwania do usunięcia naruszenia prawa – czy nie należało skargi odrzucić. W związku z powyższym należy wyrazić pogląd – nie odbiegający od dotychczasowego utrwalonego orzecznictwa (vide m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 maja 2006 r. – I OSK 601/05 wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 20 grudnia 2012 r. – IV SAB/Po 87/12, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 września 2009 r. – II SAB/Wa 57/09), iż skuteczność wniesienia skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie jest uzależniona od wcześniejszego złożenia jakiegokolwiek środka zaskarżenia. Zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej. Przepisy K.p.a. nie mają zatem zastosowania do pozostałych czynności podejmowanych w trybie ww. ustawy, które mają charakter czynności materialno-technicznych w rozumieniu przepisu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Mimo, iż warunkiem skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na akty lub czynności, o których mowa w przywołanym przepisie zgodnie z art. 52 § 3 P.p.s.a. jest wcześniejsze wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jednak bezczynność nie wchodzi w zakres pojęcia "akty lub czynności". Skoro ustawa nie przewiduje dodatkowych środków prawnych przeciwko czynnościom podejmowanym przez organy w przedmiocie udzielenia informacji publicznej (poza odwołaniem od decyzji o odmowie udzielenia takiej informacji) to należy uznać, że skarga na bezczynność jest dopuszczalna bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Powyższe stanowisko sądu w niniejszej sprawie upoważniło więc a jednocześnie i obligowało sąd do merytorycznego rozpoznania skargi. Zgodnie z przepisem art. 133 ww. ustawy z 30 sierpnia 2002 r. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Z akt niniejszej sprawy natomiast wynika, że dwoma pismami z dnia [...] listopada 2013 r. skarżący M. J. wystąpił do Dyrektora Aresztu Śledczego w B. w trybie uregulowań ustawy o dostępie do informacji publicznej o udostępnienie na piśmie informacji publicznej poprzez: wskazanie imienia i nazwiska osób upoważnionych przez Dyrektora Aresztu Śledczego w B. do wydawania decyzji administracyjnych z up. Dyrektora Aresztu Śledczego w B. oraz kopii takich upoważnień do wydawania decyzji administracyjnych z up. Dyrektora Aresztu Śledczego w B., jednakże bez ich uprzedniej anonimizacji oraz o podanie czy Dyrektor Aresztu Śledczego w B. osobiście przygotował i zredagował pismo z dnia [...] października 2013 r. oznaczone numerem L.dz. [...] czy też Dyrektor Aresztu Śledczego jedynie otrzymał do podpisu przedmiotowe pismo, które wcześnie zostało przygotowane i zredagowane przez podległego funkcjonariusza Służby Więziennej; a jeżeli w/w pismo opatrzone datą [...] października 2013 r. zostało przygotowane i zredagowane przez podległego funkcjonariusza Służby Więziennej, to o podanie danych personalnych tejże osoby wraz z podaniem stopnia służbowego podległego funkcjonariusza Służby Więziennej, w szczególności czy tym autorem pisma z dnia [...] października 2013 r. jest funkcjonariusz Służby Więziennej o inicjałach "A.W." W związku z tym należy stwierdzić, że jak wynika z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tej ustawie. Prawo do uzyskania informacji publicznej zagwarantowane jest w Konstytucji RP. Zgodnie z art. 61 ust. 1 tego aktu, obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej i osób pełniących funkcje publiczne, o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Z kolei art. 61 ust. 2 Konstytucji RP stanowi, że prawo do uzyskania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. W świetle art. 4 ust. 1 ustawy zobowiązane do udostępnienia takiej informacji są władze publiczne i inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że Dyrektor Aresztu Śledczego w B. jest podmiotem zobowiązanym na gruncie przywoływanej ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia informacji mającej charakter informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy). Rozpoznając skargę w niniejszej sprawie należało rozważyć czy żądanie skarżącego zawarte w jego pismach z [...] listopada 2013 r. dotyczą rzeczywiście informacji publicznej do udzielenia której byłby zobowiązany Dyrektor Aresztu Śledczego w B.. Zgodnie z treścią przywołanego powyżej przepisu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej informacją publiczną jest "każda informacja o sprawach publicznych". Następnie w art. 6 tej ustawy wymienia się wiele rodzajów informacji publicznej, przy czym katalog wymieniony w tym przepisie, poprzez użycie sformułowań "w szczególności" (art. 6 ust. 1) oraz "w tym o" (art. 6 ust. 1 pkt 1, pkt 2, pkt 3, pkt 4, pkt 5) nie jest zamknięty. Definicja informacji publicznej zawarta w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej ma charakter ogólnikowy, a katalog zawarty w art. 6 konkretyzuje przedmiot informacji publicznej, lecz poprzez wyliczenie przykładowe nie tworzy zamkniętego katalogu źródeł i rodzajów informacji. Tak więc przy wykładni pojęcia "informacji publicznej" trzeba posłużyć się przepisem art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowania na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Konstytucja przewiduje, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust. 1). Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy (ust. 4). Uwzględniając powyższe można przyjąć, że "sprawą publiczną", o której mowa w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, będzie działalność organów władzy publicznej (samorządów, osób i jednostek organizacyjnych) w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, a więc mieniem komunalnym lub Skarbu Państwa. W tym kontekście informacją publiczną będzie więc każdą wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Jak przyjmuje się w judykaturze, informacja publiczna co do zasady dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organów władzy publicznej, związanych z organem bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio wytworzone przez organ, jak i te, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Charakteru informacji publicznej nie mają wnioski w sprawach indywidualnych, wnioski będące postulatem wszczęcia postępowania w innej sprawie, wnioski dotyczące przyszłych działań organu w sprawach indywidualnych, wnioski stanowiące ingerencję w działalność sądów, a także wnioski dotyczące dokumentów prywatnych. Zatem informacja publiczna powinna mieć swój materialny odpowiednik, nie można bowiem zobowiązać do udzielenia informacji, która nie istnieje. Nadto stosownie do przepisu art. 2 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej prawo do jej udostępnienia ma charakter powszechny i nie wymaga od osoby korzystającej z tego prawa wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Prawo to podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2). Jednak ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (art. 5 ust. 3). W świetle powyższego nie jest więc w ocenie sądu informacją publiczną żądanie zawarte w jednym z dwóch pism z [...] listopada 2013 r. czy Dyrektor Aresztu Śledczego w B. osobiście przygotował i zredagował pismo z dnia [...] października 2013 r. oznaczone numerem L.dz. [...] czy też Dyrektor Aresztu Śledczego jedynie otrzymał do podpisu przedmiotowe pismo, które wcześnie zostało przygotowane i zredagowane przez podległego funkcjonariusza Służby Więziennej; a jeżeli w/w pismo opatrzone datą [...] października 2013 r. zostało przygotowane i zredagowane przez podległego funkcjonariusza Służby Więziennej, to o podanie danych personalnych tejże osoby wraz z podaniem stopnia służbowego podległego funkcjonariusza Służby Więziennej, w szczególności czy tym autorem pisma z dnia [...] października 2013 r. jest funkcjonariusz Służby Więziennej o inicjałach "A.W." Jest to bowiem informacja niemająca charakteru czy znamion informacji publicznej, jako że dotyczy wewnętrznej organizacji pracy. Zgodnie zaś z art. 13 ust. 1 ustawy z 9 kwietnia 2010 r. zakładem karnym i aresztem śledczym kieruje dyrektor. On też reprezentuje podległe sobie jednostki w stosunkach zewnętrznych. Skoro więc skarga dotyczyła m.in. tej kwestii to należało ją w tym zakresie odrzucić. Należy bowiem podkreślić, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie jest środkiem do wykorzystywania w celu wystąpienia z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. Zakres przedmiotowy ustawy wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 marca II SAB/Wa 2/04, http:// orzeczenia.nsa.gov.pl). Niewątpliwie natomiast żądanie zawarte w drugim piśmie z [...] listopada 2013 r. dotyczące podania imienia i nazwiska osób upoważnionych przez Dyrektora Aresztu Śledczego w B. do wydawania decyzji administracyjnych z up. Dyrektora Aresztu Śledczego w B. oraz kopii takich upoważnień do wydawania decyzji administracyjnych z up. Dyrektora Aresztu Śledczego w B., bez ich uprzedniej anonimizacji jest informacją publiczną i Dyrektor AŚ w B. był zobowiązany jej udzielić. Z akt sprawy wynika, że nie nastąpiło to do chwili wniesienia skargi. Dyrektor Aresztu Śledczego w B. udzielił jednak żądanej informacji w toku postępowania sądowoadministracyjnego co potwierdził skarżący w swoim piśmie z [...] lutego 2014 r. skierowanym do sądu. W związku z tym zauważyć jednak należy, że instytucja skargi na bezczynność organu, o której mowa w art. 149 P.p.s.a., ma na celu ochronę strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie oraz ustaleniu, czy bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Przepis art. 149 P.p.s.a. w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy było to z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego Zatem dokonanie żądanej czynności lub wydanie żądanego aktu przed rozpoznaniem przez sąd skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, nie powoduje uznania - stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a. - że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Skoro wniosek skarżącego o udzielenie informacji publicznej został już załatwiony, to postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie bezczynności organu stało się bezprzedmiotowe i podlega w związku z tym umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Nie stało się jednak bezprzedmiotowe postępowanie sądowe w całości. Podjęcie działania przez organ, którego bezczynność była przedmiotem skargi, nie zwalnia Sądu z obowiązku rozważenia i dokonania oceny, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz, w zależności od tej oceny, ewentualnego orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny. Stosownie bowiem do treści art. 149 § 1 zd. drugie P.p.s.a. Sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W przedstawionych okolicznościach faktycznych sprawy Sąd nie znalazł jednak podstaw do uznania, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z akt wynika, że uchybienie terminowi załatwienia wniosku określonemu w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publiczne nie było znaczące. Przy czym organ nie zignorował wniosku o udzielenie informacji publicznej, lecz po otrzymaniu skargi w tej sprawie, a przed przekazaniem jej do Sądu rozpoznał wniosek skarżącego. Okoliczności te uzasadniają rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku. Zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Przepis ten nie obliguje sądu do wymierzenia grzywny, lecz daje mu takie uprawnienie w razie stwierdzenia, że bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa. Kwestia ta pozostawiona jest do uznania sądu orzekającego w sprawie i sąd w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do jej wymierzenia. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji; orzeczenia o kosztach, opierając się na przepisach art. 200 i 208 P.p.s.a. oraz przepisach rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461). Należy także zauważyć, że brak w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jakichkolwiek podstaw do zasądzenia od skarżącego kosztów postępowania na rzecz uczestnika i to nawet w wypadku oddalenia skargi, co zresztą w niniejszej sprawie nie nastąpiło.