II SAB/Bd 53/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Katarzyna Kloska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 września 2012 r. sprawy ze skargi K. R., R. R. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. zobowiązuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. do rozpoznania wniosku skarżących z dnia [...] listopada 2011 r. w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Pismem z dnia [...] maja 2012 r. K. i R. R. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], w przedmiocie nie wydania rozstrzygnięcia co do wniosku skarżących z dnia [...] listopada 2011 r. o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] marca 1995 r. Wskazując na powyższe, skarżący wnieśli o: 1. zobowiązanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do wydania decyzji w myśl art. 157 § 1 i 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071) – dalej zwanej k.p.a., w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., 2. zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi, skarżący wskazali, że dnia [...] listopada 2011 r. wnieśli do Wojewody [...] w [...] o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...], z dnia [...] marca 1995 r. nr [...]. Powyższy wniosek został następnie przesłany przez Wojewodę [...] w [...] do właściwego Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Załatwienie sprawy w postępowaniu administracyjnym powinno nastąpić w ciągu miesiąca od dnia otrzymania wniosku. Ze względu na to, że organ dopuścił się, w opinii skarżących, naruszenia przepisów postępowania administracyjnego nie załatwiając sprawy w w/w terminie oraz nie zawiadamiając ich o przyczynach zwłoki w myśl art. 36 k.p.a., strona wniosła jak na wstępie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], w udzielonej odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie uznając zarzuty skarżących za pozbawione zasadności. Argumentując, organ przytoczył poniższy stan faktyczny sprawy. W dniu [...] listopada 2011 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wpłynęło pismo Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2011 r. przekazujące wniosek skarżących w sprawie decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 1995 r. nr [...]. Pismem z dnia [...] listopada 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zwróciło się do Prezydenta Miasta [...] o akta sprawy w przedmiocie wyżej wskazanej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 1995 roku. W odpowiedzi na pismo, Prezydent Miasta [...] przekazał kopie decyzji informując jednocześnie, że nie posiada akt przedmiotowego postępowania. Na skutek powyższego, pismami z dnia [...] grudnia 2011 r. Kolegium wezwało wnioskodawców do wyjaśnienia treści żądania, wobec przedstawienia w piśmie zarzutów wskazujących na nie zapewnienie stronom czynnego udziału i mogących stanowić podstawę do ewentualnego wznowienia postępowania. Pomimo wyznaczonego terminu wnioskodawcy nie udzielili odpowiedzi. Wobec zachodzącego podejrzenia, że w niniejszym przypadku strony nie brały bez własnej winy udziału w postępowaniu i w konsekwencji istnienia podstaw do wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., pismem z dnia [...] stycznia 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], zgodnie z dyspozycją art. 148 § 1 k.p.a., przekazało sprawę Prezydentowi Miasta [...]. Mając na uwadze powyższe okoliczności oraz powzięte działania w celu prawidłowego załatwienia sprawy w zakresie własnych kompetencji, organ wniósł jak na wstępie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), kontrola działalności organów administracji sprawowana przez sądy w zakresie zgodności z prawem obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. W myśl art. 149 § 1 w/w ustawy sąd, uwzględniając skargę na bezczynność, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności wynikających z przepisów prawa, a także stwierdza czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż organ administracji pozostaje w bezczynności, gdy w terminie określonym w prawie (w terminie wskazanym w art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego, zwanego dalej "K.p.a.", to jest w ciągu miesiąca, a w przypadku sprawy szczególnie skomplikowanej, nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania) nie podjął w sprawie żadnych czynności, albo wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył postępowania stosownym aktem administracyjnym lub nie podjął wymaganej czynności (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 20 lipca 1999r., sygn. akt I SAB 60/99, OPS 2000, Nr 6, poz.87 oraz z dnia 22 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1904/09 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Przechodząc do rozpoznawania niniejszej sprawy, w pierwszej kolejności należy zbadać, czy Samorządowe Kolegiom Odwoławcze było właściwe do rozpoznania wniosku skarżących z dnia [...] listopada 2011 r. o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 1995 r. nr [...]. Skarżący bowiem w złożonym wniosku zażądali stwierdzenia nieważności powyższej decyzji ostatecznej, argumentując stanowisko tym, że nie brali udziału w postępowaniu zakończonym powyższą decyzją jako strona. Zwrócić ponadto należy uwagę, że organ pismami z dnia [...] grudnia 2011 r. wezwał skarżących do wyjaśnienia treści żądania, wobec przedstawienia w piśmie zarzutów wskazujących na niezapewnienie stronom czynnego udziału i mogących stanowić podstawę do ewentualnego wznowienia postępowania. W powyższym piśmie organ zawarł rygor pozostawienia podania bez rozpoznania wynikający z art. 64 § 2 k.p.a., jednak zażądał wyjaśnienia na podst. art. 50 k.p.a. określenia charakteru podania. Tymczasem przepis art. 64 § 2 k.p.a. stanowi, że jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Pomimo wyznaczonego terminu wnioskodawcy nie udzielili odpowiedzi. W ocenie Sądu organ wadliwie zastosował art. 64 § 2 k.p.a. i nieprecyzyjnie określił zakres zobowiązania skarżących. W aktach sprawy brak jest również jakiejkolwiek informacji, adnotacji na wniosku skarżących, że organ w związku z zastosowanym rygorem pozostawił podanie bez rozpoznania. W orzecznictwie Sądów Administracyjnych ugruntowany został pogląd wyrażony w uchwale Sądu Najwyższego 7 sędziów z dnia 8 czerwca 2000 r., sygn. akt III ZP 11/00, że pozostawienie bez rozpoznania na podstawie art. 64 k.p.a. podania o wszczęcie postępowania nie wymaga wydania decyzji administracyjnej (OSNP 2000/19/702, Prok. i Pr.-wkł. 2000/9/45, OSP 2001/1/12, OSNP-wkł. 2000/14/1, Biul.SN 2000/6/3, Wokanda 2001/3/26, M.Prawn. 2000/8/477 Przyjmuje się, że pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2) mieści się w grupie aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej (innych niż decyzje i postanowienia), dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa – tj. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a (postanowienie NSA z dnia 2 marca 2011 r., II FSK 2624/10, LEX nr 842886). Bezpodstawne pozostawienie podania bez rozpoznania oznacza, że organ administracji publicznej, właściwy w sprawie, której dotyczy podanie, pozostaje bezczynnym i na tę jego bezczynność służy skarga do sądu administracyjnego. W wyroku NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., I GSK 485/07, LEX nr 469747, w którym przyjęto, że: "Pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia, jako czynność materialno-techniczna, nie podlega zaskarżeniu w drodze odwołania, a tym samym nie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Natomiast, jeżeli w ocenie składającego, jego wniosek spełnił kryterium kompletności, może on złożyć skargę na bezczynność organu. Wówczas wynik tego postępowania przesądzi o tym, czy wniosek spełniał wszystkie wymogi formalne, a zatem czy organ pozostawał bezczynnym w sprawie". W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu, organ winien rozpoznać wniosek skarżących w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Kolegium nie powinno mieć wątpliwości co do treści żądania skarżących zawartego w powyższym podaniu. Skarżący zażądali stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej dokładnie powołując się na art. 157 § 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., traktując jako rażące naruszenie prawa to, iż nie brali udziału w postępowaniu jako strona. Uzasadnienie złożonego wniosku natomiast wskazywało rzeczywiście na przesłankę wznowienia postępowania wynikającą z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Przepis ten stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. O ile żądanie, zawarte w piśmie skarżących, jest precyzyjne, klarowne i wynikające z przepisów postępowania administracyjnego (art.157 w zw. z art.156 k.p.a.), o tyle już podane przesłanki stwierdzenia nieważności, choć sformułowane w sposób jasny, nie do końca są przesłankami stwierdzenia nieważności, wręcz przeciwnie wskazują na przesłanki wznowienia postępowania. Należy mieć na uwadze, że wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako k.p.a.), a także stwierdzenie nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. dotyczy dwóch odrębnych trybów postępowania. Konkurencyjność nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego nie wyklucza złożenia przez stronę wniosków wszczynających postępowanie w każdym z tych trybów, lecz wyłącza jedynie możliwość jednoczesnego prowadzenia postępowań w różnych nadzwyczajnych trybach postępowania. W razie otrzymania tego rodzaju podania tj. wniosku zawierającego zarówno żądanie wszczęcia postępowania wznowieniowego jak i żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, obowiązkiem organu jest wszczęcie postępowania w sprawie pozostającej w jego właściwości, zaś w sprawie wykraczającej poza zakres jego właściwości organ winien powiadomić wnoszącego podanie o konieczności wniesienia odrębnego podania do właściwego organu. Wynika to jednoznacznie z treści art. 66 § 1 i 2 k.p.a., zgodnie z którym, jeżeli podanie dotyczy kilku spraw podlegających załatwieniu przez różne organy, organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, uczyni przedmiotem rozpoznania sprawy należące do jego właściwości; równocześnie zawiadomi wnoszącego podanie, że w sprawach innych powinien wnieść odrębne podanie do właściwego organu, i poinformuje go o treści § 2 (§ 1); odrębne podanie złożone zgodnie z zawiadomieniem, o którym mowa w § 1, w terminie czternastu dni od daty doręczenia zawiadomienia, uważa się za złożone w dniu wniesienia pierwszego podania (§ 2). W przedmiotowej sprawie Kolegium, w myśl art. 17 pkt 1 k.p.a., pozostawało właściwym do rozpatrzenia podania w zakresie żądania stwierdzenia nieważności decyzji, zatem w tej części wniosek skarżącego podlegał rozpoznaniu przez ten organ. Odnośnie zaś żądania wznowienia postępowania organ I instancji, który wydał decyzję ostateczną. Kolegium było zatem właściwe do rozponania wniosku w przedmiocie stwierdzenia nieważności albowiem było organem właściwym do rozpatrzenia jako organ wyższego stopnia (art. 157 k.p.a.). Z tych też przyczyn Sąd, na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), orzekł jak w sentencji. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny miał również na uwadze, iż zgodnie z art. 149 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd - uwzględniając skargę na bezczynność, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie Sąd nie uznał aby bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa albowiem wynikała ona z przyjętej przez organ błędnej interpretacji wskazanych powyżej przepisów ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, co doprowadziło organ do błędnego przekonania o niewystarczającym sprecyzowaniu podania przez skarżącego.