II SAB/Bd 54/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie sędzia WSA Anna Klotz sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 września 2015 r. sprawy ze skargi M. J. na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia odrzucić skargę. Wnioskiem z dnia [...] skarżący M. J. zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji w B. o udostępnienie informacji publicznej obejmującej m.in. następujące informacje: 1. (pkt 1-2 wniosku) ile razy podkom. Z. S. - Naczelnik Wydziału Prewencji KP B. [...], oraz asp. R. Ch. sporządzili lub brali udział w sporządzaniu wniosku o ukaranie do Sądu Rejonowego w B. bez podstawy prawnej do ukarania w latach: 2012, 2013 i 2014 r; 2. (pkt 6 wniosku) czy kiedykolwiek wniosek o ukaranie sporządzony dnia [...] i skierowany do Sądu Rejonowego w B. bez podstawy prawnej przez podkom. Z. S. i asp. R. Ch. był analizowany pod względem podstawy prawnej do ukarania przez innych funkcjonariuszy Policji, jakie były efekty tych analiz, kto i kiedy ich dokonał; 3. (pkt 8 wniosku) na czym polega "utrzymywanie stałego kontaktu z sędziami i prokuratorami...", które to zostało określone jako zadanie Wydziału Prewencji Komisariatu Policji B. - [...] w załączniku nr 3 pkt 7 Regulaminu Komisariatu Policji B. – [...] z dnia [....], w jakiej formie i gdzie utrzymuje się stałe kontakty z sędziami i prokuratorami. W odpowiedzi na przedmiotowy wniosek, Komendant Miejski Policji w B. pismem z dnia [...] udzielił skarżącemu odnośnie ww. pytań informacji, iż podkom. Z. S. oraz asp. R. Ch. nie sporządzali i nie brali udziału w latach 2012, 2013 i 2014 w sporządzaniu wniosku o ukaranie bez podstawy prawnej w sprawach o wykroczenia, zaznaczając przy tym, że każdorazowo we wniosku o ukaranie wskazywany jest naruszony przepis prawny (odpowiedź na pytanie zawarte w pkt 1 i 2 wniosku), że wniosek o ukaranie z dnia [...], po zebraniu wszystkich danych w sprawie, był analizowany przez Zastępcę Komendanta KP B. – [...] podinsp. P. M. wraz z Naczelnikiem Wydziału Prewencji podkom. Z. S., a następnie przesłany do rozstrzygnięcia przez sąd (odpowiedź na pytanie zawarte w pkt 6 wniosku), oraz że utrzymywanie kontaktu z sędziami sądu w sprawach o wykroczenia następuje za pośrednictwem delegowanego, na podstawie aktu wewnętrznego kierowania – decyzji, przedstawiciela Komendanta Miejskiego Policji w B. wchodzącego w skład grupy oskarżycieli publicznych działającej przy Komendzie Miejskiej Policji w B. (odpowiedź na pytanie zawarte w pkt 8 wniosku). Pismem z dnia [...] M. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący zarzucił organowi udzielnie mu na pkt 1 i 2 wniosku informacji nieprawdziwej. W tym zakresie wskazał, że przynajmniej raz podkom. Z. S. oraz asp. R. Ch. sporządzili wniosek o ukaranie bez podstawy prawnej, gdyż dotyczący go wniosek o ukaranie z dnia [...] zawierał nieistniejącą podstawę prawną (art. 97 kw w zw. z § 11 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 13 lipca 2012 r. w sprawie szkolenia osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, instruktorów i wykładowców), co potwierdził wyrokiem z dnia 10 czerwca 2014 r. Sąd Najwyższy, uniewinniając skarżącego od popełnienia czynu, za których został wcześniej prawomocnie skazany przez Sąd Rejonowy i Sąd Okręgowy w B. na podstawie ww. wniosku o ukaranie z dnia [...]. Skarżący podkreślił, że nie domagał się we wniosku o udostępnienie informacji publicznej podanie dowolnej kompilacji artykułów i paragrafów przypadkowych aktów prawnych, które zostały użyte we wniosku o ukaranie i które miałyby być przedmiotem odpowiedzi na wniosek o informację publiczną. Samo bowiem wpisanie do wniosku o ukaranie przypadkowych przepisów prawa, które w żaden sposób nie są ze sobą spójne i nie mają ze sobą żadnego związku, nie może być traktowane jako podstawa prawna do wystąpienia z wnioskiem o ukaranie. Zdaniem skarżącego, nie można także traktować podstawy prawnej zawartej we wniosku o ukaranie jako błędnej kwalifikacji czynu jaki został zarzucony obwinionemu, bowiem zarzucony mu czyn nie zawiera jakichkolwiek znamion wykroczenia czy przestępstwa. Odnosząc się natomiast do odpowiedzi udzielonej na pkt 6 i 8 wniosku skarżący zarzucił organowi udzieleniu mu informacji nieprawdziwej i niepełnej. W kwestii informacji dotyczącej pkt 6 wniosku skarżący wskazał, iż nie zawiera ona danych o efektach analiz oraz tego, kto i kiedy ich dokonał. W jego ocenie, udzielona przez organ informacja "po zebraniu wszystkich danych" jest niekonkretna, lakoniczna i zbyt ogólnikowa. Wskazał, że organ nie odniósł się do efektów analizy prawnej do ukarania oraz terminu i czasu jej dokonania. Co do zaś odpowiedzi udzielonej na pkt 8 wniosku skarżący stwierdził, iż nie zawiera ona informacji, na czym polega utrzymywanie stałego kontaktu z sędziami i prokuratorami (tj. czy jest to kontakt telefoniczny czy bezpośredni, gdzie odbywają się te kontakty i w jakim celu się jej utrzymuje). Zaznaczył, że brakuje informacji o kontaktach z prokuratorami, ich formie i gdzie następują te kontakty. Zdaniem skarżącego, brak udzielenia mu należytej informacji w tym zakresie świadczy o próbie ukrywania faktycznych kontaktów pomiędzy funkcjonariuszami policji, a sędziami i prokuratorami. Pomimo, że sądy i prokuratury powinny być organami niezależnymi, praktyka wskazuje na nieformalne kontakty pomiędzy tymi instytucjami, o czym ma świadczy okoliczność, że funkcjonariusze policji w jego sprawach przebywali i rozmawiali z sędziami na sali sądowej przed rozpoczęciem przewodu sądowego oraz fakt, że został on niesłusznie skazany, pomimo ciągłego informowania organów o popełnianych rażących błędach. Dlatego też – jak podkreślił skarżący - w interesie publicznym i prywatnym chciał on uzyskać informacje o formach i miejscach kontaktów ww. organów, aby ujawnić wszelkie nieprawidłowości w działaniach organów państwa i żeby skazanie niewinnego człowieka było już niemożliwe. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podkreślając, że udzielił skarżącemu odpowiedzi na wniosek z dnia [...] w sposób pełny i wyczerpujący oraz zgodny z zakresem zadanych pytań. Jednocześnie organ wskazał, że skarżący formułując zarzuty kieruje się swoimi subiektywnymi odczuciami, a nie stanem faktycznym sprawy i że w ich ramach wchodzi on w polemikę natury prawnej, która nie ma charakteru informacji publicznej i nie może być przedmiotem niniejszego postępowania. Zaznaczył, że sąd administracyjny rozpoznając skargę na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, nie jest uprawniony do oceny, czy udzielone odpowiedzi są prawidłowe i wyczerpujące, jako że ocenie sądu nie podlega kwestia jakości udzielonych informacji, a jedynie to, czy zostały one udzielone, a więc to, czy organ dopuścił się bezczynności, czy też nie. Na rozprawie w dniu [...] skarżący doprecyzował zakres informacji żądanych w punktach 1-2, 6 i 8 wniosku z dnia [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej powoływanej jako p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów. W takich przypadkach, kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. W przedmiotowej sprawie skarżący zarzucił organowi bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej objętej pkt 1-2, 6 i 8 wniosku z dnia [...], uzasadniając skargę okolicznością udzielenia w tym zakresie informacji nieprawdziwej i niepełnej. Wobec tego, iż przedmiotowa sprawa dotyczy bezczynności w udostępnieniu informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej wyjaśnić należy, że dostęp do informacji publicznej i zasady oraz tryb jej udostępnienia reguluje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2014 r., poz. 782, dalej powoływanej jako u.d.i.p.). Zgodnie z art. 1 ust. 1 tej ustawy informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, która podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w przepisach ustawy. Przepis art. 2 ust. 1 u.d.i.p. stanowi zaś, że każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, natomiast w przepisie art. 2 ust. 2 u.d.i.p. wskazuje się, że od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego, z tym, że z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wynika, iż w przypadku informacji publicznej przetworzonej konieczne jest istnienie szczególnie istotnego interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem informacji. Wyrażone w powyższych przepisach prawo do informacji publicznej obejmuje m.in. uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Zgodnie z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek winno nastąpić w sposób zgodny z wnioskiem, bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. (w zakresie terminu udostępnienia) oraz w art. 14 ust. 1 u.d.i.p. (w zakresie sposobu udostępnienia). W związku z tym, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje żadnej szczególnej formy udzielenia informacji publicznej, udostępnienie informacji następuje w drodze czynności materialno-technicznej. Forma decyzji przewidziana została w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. jedynie dla odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., a więc, gdy zachodzą określone w tym przepisie przesłanki do umorzenia postępowania. Z powyższego wynika, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej rozpatruje się bądź przez udostępnienie informacji (czynność materialno-techniczna), bądź przez wydanie stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej (z uwagi na ograniczenia z art. 5 u.d.i.p. lub - w przypadku informacji przetworzonej - ze względu na brak szczególnie istotnego interesu publicznego) bądź o umorzeniu postępowania (w przypadku określonym w art. 14 u.d.i.p.). W świetle poczynionych uwag stwierdzić należy, że bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej występuje wtedy, gdy organ będąc właściwym i zobowiązanym do zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w sposób przewidziany u.d.i.p., wbrew przepisom prawa ani nie udostępnia w nakazanym terminie w drodze czynności materialno-technicznej żądanej informacji, ani też nie wydaje stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej bądź o umorzeniu postępowania. Przy czym nie jest możliwe skuteczne podniesienie zarzutu bezczynności w sytuacji, gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej (jak też, gdy nie istnieje, czy też nie jest w posiadaniu organu). W takiej sytuacjach organ nie jest zobowiązany ani do udostępnia żądanej informacji, ani do wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia. Prawo dostępu do informacji publicznej oznacza bowiem dostęp do informacji będącej faktycznie informacją publiczną, a z przypisów ustawy o dostępnie informacji publicznej jednoznacznie wynika, że udostępnieniu w trybie u.d.i.p. podlega tylko informacja publiczna (art. 6 ust. 1 u.d..i.p.). Tak więc jedynie w sytuacji ustalenia, że dana informacja stanowi informację publiczną, jak też że wniosek o jej udostępnienie skierowany jest do podmiotu zobowiązanym do jej udzielenia, można rozpatrywać ewentualną bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Jak podkreślono to wyżej, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). Krąg informacji, które ustawa, w ramach katalogu otwartego, w szczególności uznaje za informację publiczną, określony został w przepisach art. 6 tej ustawy. Na podstawie wskazanych przepisów, uwzględniając konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne, przez osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów. Pojecie informacji publicznej odnosi się zatem do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych i tych, które odnoszą się do publicznej sfery działalności. W tym znaczeniu nie stanowią informacji publicznej wszelkiego rodzaju oceny, wyjaśnienia, objaśnienia czy tłumaczenia organu kwestii związanych z daną informacją publiczną. Udostępnieniu podlega bowiem sama informacja, stanowiąca obiektywnie istniejący fakt, a nie przyczyny dla których dana informacja ma określoną treść, czy z powodu których została podjęta bądź też nie przez dany podmiot. Tego typu informacje nie stanowią informacji publicznej dotyczącej spraw publicznych. Oceny, wyjaśnienia i motywacje organu nie są objęte zakresem przedmiotowym ustawy o dostępnie do informacji publicznej i jako takie nie podlegają udostępnieniu w trybie jej przepisów. Z tych przyczyn nie można było uznać za informację publiczną zawartych w pkt 1, 2 i 6 wniosku skarżącego informacji dotyczących ilości sporządzonych przez funkcjonariuszy policji wniosków o ukaranie bez podstawy prawnej, oraz dotyczących okoliczności dokonania przez innych funkcjonariuszy policji analizy pod względem podstawy prawnej wniosku o ukaranie z dnia [...] sporządzonego bez podstawy prawnej, efektów takiej analizy, podmiotów i terminów jej dokonania. Oczekiwana bowiem przez skarżącego odpowiedź na wniosek we wskazanym zakresie wymagałaby dokonania przez organ oceny prawnej wniosku/ów o ukaranie, a to nie stanowi informacji publicznej. Zawarcie we wniosku o udostępnienie informacji publicznej pytań obejmujących sformułowanie "wniosek sporządzony bez podstawy prawnej" nie dotyczy w istocie wiadomości o podjętych działaniach podmiotów publicznych, lecz zmierza do dokonania oceny prawnej ich czynności. Dokonanie takiej oceny nie mieści się w pojęciu informacji publicznej. Należy podkreślić, że skarżący utożsamia brak podstawy prawnej nie z samą okolicznością nie zawarcia w określonym dokumencie podstawy prawnej, lecz z okolicznością podania błędnej podstawy prawnej, podstawy nie znajdującej oparcia w przepisach prawa. Tego typu informacja zaś wymaga dokonania oceny prawnej dokumentu zawierającego podstawę prawną, a nie udostępnienia samej informacji znajdującej się w takim dokumencie. Dlatego też nie odnosi się ona do określonego faktu dotyczącego spraw publicznych, lecz wyraża jego ocenę. Jako taka nie może więc być uznana za informację publiczną. Brak uznania za informację publiczną samej informacji o "wniosku/ach sporządzonym bez podstawy prawnej", oznacza że również wszelkie inne informacje odnoszące się do tego rodzaju wniosku ("wniosku sporządzonego bez podstawy prawnej"), a więc np. informacje o dokonaniu analizy takiego wniosku, podmiotach i terminach jej dokonania, nie stanowią i nie mogą stanowić informacji publicznej. W ocenie Sądu również informacje dotyczące nieformalnych i formalnych form kontaktów funkcjonariuszy policji z sędziami i prokuratorami nie stanowią informacji publicznej. Wniosek skarżącego w tym zakresie zmierzał do uzyskania informacji o formach i miejscach kontaktów ww. podmiotów, celem ujawnienia wszelkich nieprawidłowości w ich działaniach. Dlatego też skarżący nie domagał się informacji o kontaktach tych pomiotów wynikających z prawnych form ich działania, takie zresztą informacje organ mu udzielił, lecz żądał informacji o tego rodzaju kontaktach, które uzasadniałyby twierdzenia skarżącego o celowym, zaplanowanym i uzgodnionym działaniu tych podmiotów, zmierzającym do skazania skarżącego za czyn określony we wniosku o ukaranie z dnia [....]. Interesowały więc go dane związana z tym, czy podmioty te kontaktują się bezpośrednio, czy telefonicznie, a także w jakim celu i miejscu. Tego typu informacje nie dotyczą jednak publicznej sfery działalności tych podmiotów i jako takie nie dotyczą spraw publicznych, dlatego też nie stanowią one informacji publicznej. Poza tym informacje te zmierzały w rzeczywistości do ujawnienia i wykazania nieformalnych form kontaktów ww. podmiotów, co również wyklucza możliwość kwalifikacji ich jako informacji publicznej. W sytuacji, gdy sprawa nie dotyczy informacji publicznej, to – jak zaznaczono już wcześniej - nie ma podstaw do rozpatrywania bezczynności organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej, gdyż tego typu sprawa nie może być załatwiona w jednej z ww. prawnych form działania organu administracji publicznej, określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W konsekwencji więc w takim wypadku skarga na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej jest niedopuszczalna. Poczynione zatem przez Sąd ustalenie co do charakteru informacji żądanej przez skarżącego w pkt 1-2, 6 i 8 wniosku z dnia [...], spowodowało konieczność odrzucenia wniesionej w sprawie skargi, albowiem objęta nim informacja nie stanowi infrakcji publicznej. O powyższym Sąd orzekł na postawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.