II SAB/Bd 55/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Jarzembski po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2015 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. K., D. Z., I. K. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie przekazania protestu przeciwko ważności wyborów postanawia odrzucić skargę. Pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. J. K., D. Z., I. K. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszcyz skargę na bezczynność Wójta Gminy [...] w sprawie protestu przeciwko ważności wyborów sołtysa wsi [...], które odbyły się w dniu [...] lutego 2015 r. zarzucając naruszenie art. 6, 7 oraz 65§1 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r., poz. 267 ze zm.; zwana dalej: "K.p.a.") w zw. z art. 18 ust 2 pkt 7, 18a, 36 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013r., poz. 594 ze zm.; zwana dalej: "u.s.g."). W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wniósł o jej oddalenie, podając, że art. 36 ist. 2 u.s.g. nie określa szczegółowych kwestii związanych z wyborem do organów pomocniczych gminy, jakim jest sołtys. Natomiast art. 35 ust. 3 pkt 2 tej ustawy stanowi, że statut sołectwa określa zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej (sołectwa). Statut Sołectwa [...] znajduje się w załączniku nr 4 uchwały nr X/42/03 Rady Gminy [...] z dnia 29 września 2003r. w sprawie uchwalenia statusów sołectw w Gminie [...] (Dz.Urz.Woj.Kuj.-Pom. Z 2003r. Nr 147, poz. 1974 oraz poz. 1417 z 2010r. Skarżony organ podał, że przedmiotowy statut nie zawiera żadnych konkretnych unormowań, co do sposobu przeprowadzenia wyborów oraz trybu rozstrzygnięcia ewentualnych protestów wyborczych. W związku z powyższym, skoro statut nie przewiduje drogi odwoławczej, zarówno Wójt Gminy jak i Rada Gminy nie mają możliwości rozstrzygnięcia protestów wyborczych w przedmiocie ważności wyborów sołtysa. Organ uważa, iż nie było podstaw do przekazania przedmiotowego protestu Radzie Gminy [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) – dalej P.p.s.a, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (§ 3). Takie szczególne przepisy zawierają art. 101 i 101a u.s.g. Zgodnie z art. 101 ust. 1 tej ustawy każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich (art. 101a ust. 1). Przedmiotem skargi wniesionej do sądu jest właśnie nie wykonywanie czynności nakazanych prawem przez Wójta Gminy [...], polegających na zbadaniu prawidłowości wyborów sołtysa [...] lutego 2015r. w miejscowości [...]. Zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 2 i 5 u.s.g., statut jednostki pomocniczej określa w szczególności zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej oraz zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Określenie m. in. tych elementów w statucie jednostki pomocniczej ma charakter obligatoryjny, a ich brak stanowi o istotnym naruszeniu prawa materialnego. Kontrola polega na badaniu prawidłowości działania jednostki (weryfikacji stanu rzeczywistego z postulowanym), a nadzór to ingerowanie w działalność jednostki pomocniczej. Nadzór opiera się o kryterium legalności, natomiast kontrola może być sprawowana pod względem gospodarności, rzetelności, efektywności, co pozwala na gromadzenie informacji w szerszym aspekcie. Do środków nadzorczych jakimi dysponują gminy w stosunku do nadzorowanych jednostek pomocniczych należą środki informacyjno-doradcze, korygujące i personalne. Podział kompetencji kontrolno-nadzorczych powinien być dokonany z uwzględnieniem podziału środków nadzoru oraz form aktów nadzorczych organów gminy. Określenie tych kompetencji ma wpływ na zaskarżalność aktów nadzorowanych. Zasada sądowej kontroli administracji znajduje zastosowanie do tej formy działalności gminy, jaką realizują jej jednostki pomocnicze. Jak wskazano wyżej, stosownie do 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g., organami kontroli i nadzoru nad działalnością organów jednostek pomocniczych są rada gminy i wójt (burmistrz). Organy jednostek pomocniczych w sołectwie to zebranie wiejskie i sołtys (art. 36 ust. 1 u.s.g.). Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Skarga dotyczy niezbadania przez organ wykonawczy gminy – Wójta – prawidłowości wyborów sołtysa, a więc nie wykonywania przez organ nadzoru nad sołectwem swoich obowiązków. Należy wskazać, że bezczynność organu gminy o jakiej mowa w art. 101a u.s.g. może przybrać postać niepodjęcia nakazanej czynności w ogóle albo zaniechania jej wykonania, przy czym chodzi o czynność z zakresu szeroko rozumianej administracji publicznej. Czynności o jakich mowa w art. 101a, to czynności nakazane prawem powszechnie obowiązującym, w tym aktami prawa miejscowego (np. statutem gminy czy sołectwa) określającymi obowiązki organu gminy. W przepisach prawa powinien być wskazany termin wykonania czynności albo okoliczność (przesłanka) z którą wiąże się obowiązek jej wykonania. W przeciwnym razie trudno byłoby przyjąć istnienie stanu bezczynności. Jak wskazano powyżej, statut jednostki pomocniczej powinien obligatoryjnie określać zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Jednakże statut Sołectwa [...] stanowiący załącznik nr 4 do uchwały Nr X/42/03 Rady Gminy [...] z dnia 29 września 2003 r. w sprawie uchwalenie statutów sołectw w Gminie [...] (Dz. Urz. Woj. Kuj-Pom. z 2003r., Nr 147 poz. 1974) zawiera wprawdzie rozdział 5 zatytułowany "trybu wyboru sołtysa i rady sołeckiej", jednak w żadnym przepisie statutu nie przewiduje on możliwości unieważnienia wyniku wyborów sołtysa i rady sołeckiej w razie wadliwości wyborów, nie określa który z organów gminy jest uprawniony do badania prawidłowości wyborów, nie określa też terminu rozpatrzenia ewentualnych zarzutów. Natomiast w §24 statutu zapisano, że nadzór nad działalnością sołtysa sprawują Rada Gminy i Wójt Gminy, a w §26, iż w razie spraw spornych postanowienia statutu interpretuje wiążąco Wójt Gminy. Z powyższego wynika, że nie ma przepisu odnoszącego się do stwierdzania nieważności wyborów lub naruszeń procedury wyborczej służącej wyłonieniu sołtysa a stanowisko interpretujące w tej kwestii Wójta Gminy jest wiążące, iż procedury takiej nie zapisano a więc organ nie był prawnie zobligowany do przekazania protestu wyborczego do organu rozstrzygającego o protestach wyborczych, gdyż zgodnie z przedmiotową uchwałą Rady Gminy nie wskazano który organ jest właściwy do orzekania w sprawach protestów wyborczych, a zgodnie z zasada legalizmu organy nie mogą same domniemywać swoich kompetencji i właściwości do działania w sprawie. Takie domniemanie i działanie byłoby złamaniem konstytucyjnej zasady iż organy administracji publicznej mogą działać wyłącznie w granicach prawa. Należy także zaznaczyć, że pomimo (prima facie) wadliwości statutu polegającej na braku procedury rozstrzygania protestów wyborczych przedmiotem skargi nie jest statut sołectwa [...]. Podstawą wniesienia skargi na bezczynność jest art. 101a ustawy o samorządzie gminnym, który umożliwia zaskarżenie do sądu administracyjnego bezczynności organu gminy polegającej na nie wykonywaniu czynności nakazanych powszechnie obowiązującym prawem. W rozpoznawanej sprawie statut sołectwa nie określa zakresu ani form nadzoru organów gminy nad przebiegiem wyborów sołtysa i rozstrzyganiem protestów wyborczych. Nie wskazuje jakimi środkami nadzoru dysponują organy gminy [...] w sytuacji, gdy wybory sołtysa naruszyły zasady i tryb wyboru organów jednostki pomocniczej określony w statucie. Zatem prawo powszechnie obowiązujące na terenie gminy [...] nie określa, jakie czynności obowiązane są podjąć organy tej Gminy w takiej sytuacji. Ustawa o samorządzie gminnym nie przewiduje możliwości zaskarżenia bezczynności organu gminy w sytuacji, gdy obowiązujące prawo nie nakazuje podjęcia czynności objętych skargą, co ma miejsce. Wobec powyższego należy stwierdzić, że sprawa będąca przedmiotem skargi nie należy także do spraw określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a., zatem skarga na bezczynność nie przysługuje. Z powyższych względów, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 101a u.s.g., skargę należało odrzucić jako niedopuszczalną.