II SAB/Bd 56/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski sędzia WSA Joanna Brzezińska Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2017 r. sprawy ze skargi F. W. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wójta Gminy do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] marca 2017 r., 2. stwierdza, że Wójt Gminy dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddala wniosek o wymierzenie organowi grzywny, 4. zasądza od Wójta Gminy na rzecz skarżącej fundacji kwotę [...](sto sześćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Fundacja A. z siedzibą w W. w piśmie z [...] r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność Wójta Gminy B w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wnioskowanej w piśmie przesłanej do organu w dniu [...]. Strona skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 10 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 13 ust. 1, art. 14 ust. 1 ustawy z 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm., dalej powoływanej jako udip) poprzez nieudzielenie wnioskowanej informacji publicznej w pełnym zakresie, a przez to udzielenie informacji niepełnej oraz niezgodnej z wnioskiem, a także przez niepodjęcie innych przewidzianych prawem czynności. W związku z powyższymi zarzutami skarżąca wniosła o stwierdzenie, że organ pozostaje w bezczynności, zobowiązanie organu do załatwienia wniosku w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku, uznanie, że bezczynność miała miejsce rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny w wysokości [...] zł, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podała, że w dniu [...] r. zwróciła się do organu z wnioskiem o następującej treści: "Na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej proszę o udostępnienie: 1. informacji, z jakim podmiotem/podmiotami tut. gmina współpracuje w zakresie wywozu śmieci; 2. umowy cywilnoprawnej/umów cywilnoprawnych zawartych z podmiotem/podmiotami wskazanymi w pkt 1 obowiązujących/wykonywanych na dzień złożenia wniosku; 3. wszystkich decyzji o warunkach zabudowy wydanych w ramach działalności tut. urzędu w okresie od [...] roku do [...] roku; 4. wszystkich umów o pracę dotyczących urzędników (funkcjonariuszy publicznych) zatrudnionych w tut. urzędzie na dzień złożenia wniosku; 5. listy imion i nazwisk pracowników samorządowych, którzy w [...] i [...] roku otrzymali nagrodę/nagrody oraz wysokość tej nagrody/tych nagród w odniesieniu do każdego z nagrodzonych pracowników samorządowych oraz informacji o tym, jakie osiągnięcia w pracy zawodowej stanowiły podstawę przyznania tej nagrody nagród - w odniesieniu do każdego pracownika samorządowego". Strona skarżąca zwróciła się o przekazanie ww. informacji drogą elektroniczną, na adres: [...]. Informacji o jakiej mowa w pkt. 2,3,4 strona skarżąca zażądała w formie skanów ww. dokumentów (ich pełnej treści). Fundacja wyjaśniła, że wniosek został przesłany do organu za pomocą faksu na numer wskazany w Biuletynie Informacji Publicznej prowadzonym przez organ. Z załączonego do skargi potwierdzenia odbioru faksu wynika, zdaniem strony skarżącej, że wniosek został skutecznie dostarczony organowi [...] r. W ocenie skarżącej Fundacji organ w ogóle nie ustosunkował się do pkt 1-2 oraz 4-5 wniosku. W zakresie natomiast pkt 3 wniosku organ nie udzielił wnioskowanej informacji lecz przekazał informację, o którą strona skarżąca nie wnosiła. W dalszej części uzasadnienia skargi Fundacja przedstawiła uregulowania prawne dotyczące udostępniania informacji publicznej oraz orzecznictwo sądów administracyjnych w tym przedmiocie. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy B wniósł o jej oddalenie wskazując, że odpowiedź na wniosek została przesłana stronie skarżącej po wpłynięciu skargi do organu, w dniu [...]., uzupełniono ją natomiast w dniu [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369, dalej powoływanej jako ppsa) w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądowa kontrola administracji publicznej dokonywana w oparciu o kryterium legalności obejmuje m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność. Pojęcie bezczynności wiąże się z sytuacją, gdy organ będąc właściwym i zobowiązanym do załatwienia sprawy, nie czyni tego w terminie określonym przepisami prawa. W związku z tym, iż przedmiot sprawy stanowi bezczynność polegająca na nie udostępnieniu w terminie informacji publicznej wskazać należy, że dostęp do informacji publicznej i zasady oraz tryb jej udostępniania reguluje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm., dalej powoływanej jako udip). Zgodnie z art. 1 ust. 1 tej ustawy informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, która podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w przepisach ustawy. Przepis art. 2 ust. 1 udip stanowi zaś, że każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, natomiast w przepisie art. 2 ust. 2 udip wskazuje się, że od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego, z tym że z art. 3 ust. 1 pkt 1 udip wynika, że w przypadku informacji publicznej przetworzonej konieczne jest istnienie szczególnie istotnego interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem informacji. Wyrażone w powyższych przepisach prawo do informacji publicznej obejmuje m.in. uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 udip). Przepis art. 6 ust. 1 udip zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu, w którym znalazły się m.in. informacje o podmiotach władzy publicznej, w tym majątku, którym dysponują, o zasadach funkcjonowania podmiotów publicznych, w tym trybie ich działania, o danych publicznych w tym treść i postać dokumentów urzędowych, o majątku publicznym, w tym majątku jednostek samorządu terytorialnego (zob. art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit a, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit a, art. 6 ust. 1 pkt 5 lit c udip). W doktrynie zasadnie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28–29). Przy takim unormowaniu żądane przez wnioskodawcę informacje o podmiotach, z jakimi gmina współpracuje w zakresie wywozu śmieci wraz z kopiami umów cywilnoprawnych zawartych z tymi podmiotami, decyzjach o warunkach zabudowy wydanych w ramach działalności urzędu gminy obejmujących skany ww. decyzji, urzędnikach sprawujących w urzędzie gminy funkcje publiczne wraz z kopiami umów o pracę zawartych z tymi osobami oraz pracownikach samorządowych, którzy we wskazanym we wniosku okresie uzyskali nagrody wraz z podaniem wysokości i podstawy przyznania tych nagród, należało uznać za informacje publiczne w rozumieniu udip. Wobec powyższego przedmiotowy wniosek skarżącego musiał zostać uznany za wniosek o udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu udip. Bezsporna i zarazem niewątpliwa jest także okoliczność, że Wójt Gminy jest organem objętym obowiązkami wynikającymi z udip, a więc zobowiązanym do podejmowania na jej podstawie prawem określonych działań w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Przesądza o tym status i kompetencje wójta określone ustawą z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2016r. poz. 446 ze zm.). Wójt Gminy - jako organ samorządu terytorialnego - jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 udip, zobowiązanym do udostępniania posiadanych danych mających charakter informacji publicznej. Przesądzenie, że objęte wnioskiem z dnia [...] r. informacje stanowią informację publiczną oraz że Wójt Gminy B jest organem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej oznacza, że w sprawie organ zobowiązany był do odniesienia się do ww. wniosku w trybie przepisów udip. Zgodnie z art. 13 ust. 1 i 2 udip udostępnianie informacji publicznej na wniosek winno nastąpić w sposób zgodny z wnioskiem, bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 udip (w zakresie terminu udostępnienia) oraz w art. 14 ust. 1 udip (w zakresie sposobu udostępnienia). W związku z tym, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje żadnej szczególnej formy udzielenia informacji publicznej, udostępnienie informacji następuje w drodze czynności materialno-technicznej. Forma decyzji przewidziana została w art. 16 ust. 1 udip jedynie dla odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 udip, a więc gdy zachodzą określone w tym przepisie przesłanki do umorzenia postępowania. Z powyższego wynika, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej rozpatruje się bądź przez udostępnienie we ww. terminie informacji (czynność materialno-techniczna), bądź przez wydajanie stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej (z uwagi na ograniczenia z art. 5 udip lub - w przypadku informacji przetworzonej - ze względu na brak szczególnie istotnego interesu publicznego) bądź o umorzeniu postępowania (w przypadku określonym w art. 14 udip). Powyższe oznacza, że w wypadku, gdy organ będąc właściwym i zobowiązanym do zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w sposób przewidziany przepisami udip, wbrew tym przepisom ani nie udostępni w nakazanym terminie w drodze czynności materialno-technicznej żądanej informacji, ani też nie wyda stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej bądź o umorzeniu postępowania, to tym samym zaistnieje sytuacja kwalifikowana jako bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej. Należy jednak przy tym podkreślić, że bezczynność organ nie będzie miała miejsca w przypadku, gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej (jak też, gdy nie istnieje, czy też nie jest w posiadaniu organu). W takiej sytuacji organ nie jest zobowiązany ani do udostępnia żądanej informacji, ani do wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia, a jedynie do poinformowania o tym wnioskodawcy zwykłym pismem. Prawo dostępu do informacji publicznej oznacza bowiem dostęp do informacji będącej faktycznie informacją publiczną, a z przypisów ustawy o dostępnie informacji publicznej jednoznacznie wynika, że udostępnieniu w trybie udip podlega tylko informacja publiczna (art. 6 ust. 1 udip). Na tle poczynionych powyżej uwag nie ulega wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie organ uchybił ustawowemu terminowi do udostępnienia wnioskowanej przez skarżącego informacji. Wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej wpłynął bowiem do organu w dniu [...] r., a zatem wynikający z art. 13 ust.1 udip termin udostępnienia informacji upłynął z dniem [...] r. Organ udzielił natomiast odpowiedzi na wniosek w dniu [...]., czyniąc to zarówno z uchybieniem terminu, jak i jedynie częściowo, a ponadto w formie niezgodnej z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Z pięciu wymienionych we wniosku punktów, organ ustosunkował się jedynie do pkt 3, obejmującego informację o decyzjach o warunkach zabudowy wydanych w ramach działalności urzędu w okresie od [...] roku do [...] roku. Wnioskowana informacja, wbrew treści wniosku, w którym wskazano, że Fundacja wnosi o przekazanie informacji, o jakiej mowa w m.in. pkt 3 poprzez przesłanie skanów ww. dokumentów, udzielona została natomiast w formie zbiorczej tabeli, obejmującej jedynie imię i nazwisko, teren objęty decyzją oraz lakoniczne ustalenia decyzji. Nie można zatem uznać, że informacja przesłana przez organ w odpowiedzi na wniosek z [...]. w dniu [...]. udzielona została przynajmniej w części. W pełniejszym zakresie, obejmującym wszystkie punkty zawarte we wniosku o udostępnienie informacji publicznej, organ udzielił wnioskowanej informacji w dniu [...] i [...]., zatem dopiero po wniesieniu przez Fundację skargi do sądu, za pośrednictwem skarżonego organu. Tym samym więc w sprawie wystąpił stan bezczynności, gdyż organ udostępnił skarżącemu informację z przekroczeniem przewidzianego w art. 13 ust.1 udip terminu, bez powiadomienia o tym skarżącego w trybie art. 13 ust.2 udip. Z uwagi jednak na okoliczność, że ów stan bezczynności, istniejący w dniu wniesienia skargi, ustał jednak na skutek późniejszego udzielenia przez organ informacji skarżącemu, należało uznać postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie ze skargi na bezczynność Wójta za bezprzedmiotowe w zakresie orzekania o zobowiązaniu tego podmiotu do załatwienia ww. wniosku. Skoro przed wydaniem wyroku organ przestał być bezczynny, to przestała istnieć sprawa sądowoadministracyjna – rozumiana jako ustalenie, czy istnieje potrzeba zobowiązania organu do podjęcia nakazanych prawem aktów lub czynności – a co za tym idzie - postępowanie w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe. W takim przypadku już samo wniesienie skargi na bezczynność wywołało pożądany skutek w postaci likwidacji bezczynności adresata wniosku. W konsekwencji więc Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ppsa umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Wójta Gminy B do załatwienia wniosku skarżącej z dnia [...] r. (pkt I sentencji wyroku). Jednocześnie, mając na uwadze okoliczności sprawy, w tym nieznaczne przekroczenie terminu jej załatwienia, niekwestionowanie obowiązku udzielenia informacji Sąd uznał, że bezczynność w rozpatrzeniu wniosku skarżącej Fundacji i udzieleniu wskazanej w nim informacji publicznej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku. Podkreślić należy, że rażące naruszeniem prawa stanowi stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Dla kwalifikacji naruszenia prawa jako naruszenie rażące nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne, niezaprzeczalne, oczywiste i pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Zdaniem Sądu zaistniała w sprawie bezczynność nie miała takich cech. Przekroczenie terminu załatwienia sprawy było nieznaczne, co nie pozwala na zakwalifikowanie zaistniałej bezczynności jako rażącego naruszenia prawa i tym bardziej wymierzenia organowi grzywny, co skutkowało oddaleniem skargi w tym zakresie (pkt 3 wyroku). O należnych skarżącej kosztach postępowania (pkt 4 wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 oraz art. 206 ppsa. W poczet zasądzonych kosztów postępowania sądowego, w łącznej wysokości [...] zł, Sąd zaliczył wpis od skargi - [...] zł, opłatę skarbową od pełnomocnictwa - [...] zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika - [...] zł, stanowiące część stawki minimalnej określonej § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U.2015.1804) Sąd uznał bowiem, iż w realiach rozpoznawanej sprawy zachodzą okoliczności szczególne, uzasadniające zastosowanie normy art. 206 ppsa. Zgodnie z powołanym przepisem, sąd w uzasadnionych przypadkach może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Przepis art. 206 ppsa dopuszcza możliwość tzw. miarkowania przy zasądzaniu zwrotu kosztów postępowania od organu na rzecz strony skarżącej. Zastosowanie omawianej normy ustawowej pozostawione zostało uznaniu sądu orzekającego i swobodnej ocenie w odniesieniu do okoliczności konkretnej sprawy. Sąd wziął pod uwagę, że organ nie kwestionował swojego obowiązku udzielenia informacji publicznej i udostępnił ją jedynie z nieznacznym opóźnieniem, zaraz po złożeniu skargi, zatem bezczynność dotyczyła stosunkowo krótkiego okresu, jak też nie nosiła znamion zamierzonego i celowego działania. Także charakter sprawy oraz nakład pracy pełnomocnika związany ze sporządzeniem skargi nie przyczynił się w istotny sposób do wyjaśnienia sprawy. Podkreślić należy także, że Sądowi z urzędu wiadomym jest, w oparciu o dane pochodzące z wewnętrznych systemu informatycznego CBOIS, iż ten sam podmiot, reprezentowany przez tego samego pełnomocnika wywiódł kilkadziesiąt skarg na bezczynność organów związaną z udostępnianiem informacji publicznej do innych sądów administracyjnych w kraju: sądy w W., W., Ł. , K., R., G. ., L., B. , K. i S., sporządzonych wg jednego szablonu, co nasuwa wręcz wątpliwość, czy celem wniosku była faktycznie potrzeba uzyskania wnioskowanej informacji publicznej, czy też stanowił on jedynie pretekst do osiągnięcia innego rezultatu. W ocenie Sądu, rozpoznawana sprawa nie była obszerna i nie miała skomplikowanego charakteru, a podjęte w niej przez pełnomocnika strony skarżącej czynności - względem innych prowadzonych przez niego w tym samym przedmiocie spraw - miały charakter powtarzalny. W związku z tym nakład pracy związany z prowadzeniem niniejszej sprawy należy ocenić jako minimalny, co uzasadnia zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego w adekwatnej do tego wysokości, tj. w kwocie [...]zł.