II SAB/Bd 58/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) sędzia WSA Grzegorz Saniewski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi M. S. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza, że Starosta [...] dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku M. S. z dnia [...] marca 2021r., 2. stwierdza, że bezczynność, o której mowa w pkt 1 wyroku, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Starosty [...] do załatwienia wniosku M. S. z dnia [...] marca 2021r., 4. zasądza od Starosty [...] na rzecz M. S. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] marca 2021 r. skarżący M. S. wniósł do Starosty [...] o udzielenie mu na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1429 ze zm., dalej jako "u.d.i.p.") informacji dotyczącej inwestycji polegającej na "rozbudowie i nadbudowie pawilonu handlowego (dobudowa wiatrołapu) oraz na zmianie sposobu użytkowania lokali usługowo-handlowych na mieszkanie na I piętrze budynku na dz. nr [...] – obręb [...] – przy ul. [...] stycznia [...] w K. P.", w szczególności: jakie działania dotychczas zostały podjęte w sprawie oraz czy Starosta wydał postanowienie lub decyzję w przedmiocie ww. inwestycji. W nagłówku wniosku skarżący powołał się na znak sprawy: [...] Pismem z dnia [...] kwietnia 2021 r. skarżący (poprzez platformę ePUAP) wniósł za pośrednictwem organu skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na bezczynność Starosty, zarzucając naruszenie art. 10 w zw. z art. 13 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 61 Konstytucji RP poprzez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem i wnosząc o zobowiązanie Starosty do udzielenia żądanej informacji w terminie 14 dni od daty doręczenia organowi akt oraz orzeczenie, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że do dnia złożenia skargi Starosta nie udostępnił mu żądanej informacji, ani nie wydał decyzji odmownej zgodnie z art. 16 u.d.i.p., czym naruszył termin, o którym mowa w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość, ewentualnie o oddalenie skargi w całości z uwagi na jej bezzasadność. Starosta wyjaśnił przy tym, że pismem z dnia [...] kwietnia 2021 r. – doręczonym skarżącemu za pośrednictwem elektronicznej skrzynki podawczej ePUAP w dniu [...] kwietnia 2021 r. (co wynika z Urzędowego Poświadczenia Doręczenia – k. 8 akt sądowych) – udzielił skarżącemu odpowiedzi na wniesiony wniosek o udostępnienie informacji publicznej, wskazując, że do Starosty wpłynął wniosek inwestora A. W. o pozwolenie na budowę obejmujące przebudowę i rozbudowę pawilonu handlowego (dobudowę dwóch wiatrołapów) oraz zmianę sposobu użytkowania lokali handlowo usługowych na mieszkalne na I piętrze istniejącego budynku na działce nr [...] w K. P., a sposobem zakończenia tego postępowania było pozostawienie z dniem [...] lutego 2021 r. wniosku o pozwolenie na budowę bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. Wobec tego Starosta, jak wskazał, nie mógł wydać decyzji o pozwoleniu na budowę dla wnioskowanej inwestycji. Ponadto, organ wyjaśnił, że pismem z dnia [...] kwietnia 2021 r. – doręczonym skarżącemu tego samego dnia (zob. UPD – k. 21 akt sądowych) - Starosta uzupełnił udzieloną skarżącemu odpowiedź, podnosząc m.in., że wskazanym przez skarżącego we wniosku znakiem sprawy oznaczona została decyzja innego organu – tj. Burmistrza K. P. o warunkach zabudowy – który wobec tego winien być adresatem wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Odnosząc jednak swoją kompetencję do wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę do treści wniesionego w sprawie wniosku z dnia [...] marca 2021 r. i sprawy której on dotyczył, Starosta wskazał jednocześnie, że dnia [...] grudnia 2020 r. inwestor A. W. złożył wniosek o pozwolenie na budowę obejmujące przebudowę i rozbudowę pawilonu handlowego oraz zmianę sposobu użytkowania lokali handlowo-usługowych na mieszkalne na I piętrze istniejącego budynku na działce nr ew. [...] w K. P., jednak organ nie wszczął postępowania w sprawie, nie wydał decyzji o pozwoleniu na budowę i pozostawił wniosek bez rozpoznania z uwagi na stwierdzone braki formalne, których inwestor nie uzupełnił. Ponadto przedstawił obszerną argumentację dotyczącą charakteru ww. wniosku o pozwolenie na budowę, wskazując m.in., że nie jest on informacją publiczną, a dokumentem prywatnym oraz że został on wpisany do rejestru wniosków o pozwolenie na budowę, co pozwala na pozyskanie części istotnych informacji dotyczących inwestycji budowlanych – w związku z czym nie podlega udostępnieniu na wniosek. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie w części. Na wstępie należy wyjaśnić, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, ponieważ przedmiotem skargi była bezczynność organu (art. 119 pkt 4 p.p.s.a.). W następnej kolejności, wskazać należy, że w świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137), sądowa kontrola administracji publicznej, dokonywana w oparciu o kryterium legalności, obejmuje m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność. Pojęcie bezczynności wiąże się zaś z sytuacją, gdy organ administracji publicznej będąc właściwym i zobowiązanym do załatwienia sprawy, nie czyni tego w terminie określonym przepisami prawa. Dla stwierdzenia tego stanu rzeczy nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana. W tym zakresie nie jest zatem istotne, czy bezczynność organu była przez organ zawiniona, czy też wynikała ona jedynie z błędnego jego przekonania co do sposobu załatwienia danej sprawy. Przy czym sąd rozpatrując sprawę bierze pod uwagę stan istniejący w chwili orzekania. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienie sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd rozpoznając niniejszą sprawę uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie w zakresie stwierdzenia dopuszczenia się przez organ bezczynności. W kontrolowanej sprawie skarżący domagał się udostępnienia informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, która w sposób kompleksowy reguluje kwestie dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, w tym jego zakres przedmiotowy i podmiotowy. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p., zawierającym przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej, podlegających udostępnieniu, wśród których znalazły się m.in. informacje o sposobach przyjmowania i załatwiania spraw (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d u.d.i.p.) oraz o stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. e u.d.i.p.). W świetle powyższego niewątpliwym jest zatem, że informacje dotyczące działań podjętych w sprawie konkretnie określonej inwestycji, w tym wskazanie czy wydane zostały w jej toku jakiekolwiek rozstrzygnięcia (postanowienia/decyzje) - stanowią informację publiczną, gdyż dotyczą stanu załatwienia sprawy, leżącej w kompetencji podmiotu, o którym mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym w szczególności organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Przy czym organami władzy publicznej w rozumieniu powołanego przepisu są też organy samorządu terytorialnego, a więc organy gminy, powiatu i województwa (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka – Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wydawnictwo Wolters Kluwer, Warszawa 2016 r., str. 94). W tych okolicznościach nie budzi wątpliwości, że Starosta [...], jako organ władzy publicznej jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia wnioskowanych informacji publicznych, w tym m.in. informacji na temat stanu załatwianych przez niego spraw. W tym miejscu należy też podnieść, że w sytuacji skierowania do właściwego organu administracji żądania w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej organ ten może dokonać następujących działań: - udzielić informacji publicznej, gdy jest jej dysponentem oraz nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia, przy czym organ dokonuje tego w formie czynności materialno - technicznej; - poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstawy w przepisach u.d.i.p., gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej albo wskazać, że organ nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił bądź też poinformować stronę, iż w sprawie obowiązuje inny tryb udzielenia informacji, niż ten w którym strona się zwróciła; - odmówić udostępnienia informacji publicznej lub umorzyć postępowanie w sytuacji wskazanej w art. 14 ust. 2 stosownie do treści art. 16 u.d.i.p. w formie decyzji administracyjnej; - może również odmówić udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 u.d.i.p. Odnosząc się zatem w pierwszej kolejności do merytorycznej poprawności udzielonej w sprawie odpowiedzi na wniosek, Sąd uznał, że Starosta w piśmie opatrzonym datą [...] kwietnia 2021 r. (faktycznie doręczonym w dniu [...] kwietnia 2021 r.) prawidłowo odniósł konkretnie wskazaną przez skarżącego we wniosku z dnia [...].03.2021 r. inwestycję, dotyczącą rozbudowy oraz zmiany sposobu użytkowania na działce nr [...] w K. P. do swoich kompetencji, w tym uprawnienia do wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę i wskazał w związku z tym, że w sprawie dotyczącej tejże inwestycji wpłynął do organu wniosek inwestora z dnia [...].12.2020 r. o pozwolenie na budowę, jednak z uwagi na braki formalne wniosku, których inwestor nie uzupełnił, Starosta pozostawił ten wniosek bez rozpoznania i tym samym nie wydał w sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem Sądu, już powyższe pismo organu stanowi zatem wystarczającą odpowiedź na wniosek o udzielenie informacji na temat tego jakie działania zostały podjęte w ww. sprawie, w tym w szczególności, czy Starosta wydał w przedmiocie wskazanej inwestycji jakieś postanowienie lub decyzję. Organ udzielił bowiem kompletnej informacji na temat stanu konkretnie wskazanej przez skarżącego sprawy – dotyczącej inwestycji na działce nr [...] w K. P.. W ocenie Sądu skierowane do skarżącego pismem z dnia [...] kwietnia 2021 r. uzupełnienie ww. odpowiedzi nie było zatem konieczne. Na marginesie zresztą podkreślić należy, że Starosta niezasadnie wskazał w treści tego pisma, iż adresatem wniosku o udostępnienie informacji publicznej w niniejszej sprawie winien być Burmistrz K. z uwagi na powołanie się przez skarżącego we wniosku na sygnaturę sprawy [...]. Z treści wniosku nie wynika bowiem jednoznacznie, ażeby wolą wnioskodawcy było uzyskanie informacji w zakresie sprawy prowadzonej przez Burmistrza K. pod tą sygnaturą. Wręcz przeciwnie – skarżący domagał się informacji na temat sprawy związanej z konkretnie wskazaną inwestycją, która uprzednio była przedmiotem postępowania przed Burmistrzem K. P. (w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy), a następnie przed Starostą (w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę). Wskazanie we wniosku sygnatury nadanej w toku postępowania prowadzonego przez Burmistrza K. w sprawie o wydanie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji traktować należałoby zatem w tym przypadku raczej jako dodatkową wskazówkę ułatwiającą identyfikację inwestycji i sprawy, o którą chodziło skarżącemu, niż jako wolę uzyskania informacji na temat tego konkretnego postępowania oznaczonego taką sygnaturą – co też organ uczynił de facto odpowiadając skarżącemu pismem opatrznym datą [...].04.2021 r. (doręczonym [...].04.2021 r.). Za nieuzasadnioną i niepotrzebną w sprawie zdaniem Sądu uznać należy ponadto przedstawioną na gruncie pisma z dnia [...].04.2021 r. (stanowiącego uzupełnienie udzielonej odpowiedzi) obszerną argumentację organu na temat charakteru wniosku o pozwolenie na budowę oraz braku możliwości udostępnienia wniosku o pozwolenie na budowę dotyczącego inwestycji na działce nr [...] w K. P., gdyż – co należy podkreślić - skarżący nie wnioskował o udostępnienie mu tego dokumentu, a jedynie o udzielenie informacji na temat działań w sprawie dotyczącej tejże inwestycji, co też organ prawidłowo uczynił już w uprzednio skierowanym do skarżącego piśmie (opatrzonym datą [...].04.2021 r.). Analiza udzielonych przez organ ww. odpowiedzi na wniosek doprowadziła Sąd do przekonania, że Starosta, pomimo przedstawienia częściowo nieuzasadnionej argumentacji w treści pisma stanowiącego uzupełnienie odpowiedzi na wniosek (z [...].04.2021 r.), obiektywnie wywiązał się jednak z ciążącego na nim obowiązku udostępnienia żądanych we wniosku informacji w zakresie merytorycznym. Kolejną kwestią wymagającą oceny w sprawie pozostaje zatem to czy Starosta z powyższego obowiązku wywiązał się z zachowaniem określonego w ustawie terminu. Działań tych winien bowiem dokonać w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji określonej w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. – gdzie ustawodawca wskazał, że w sytuacji niemożności udostępnienia przez organ wnioskowanej informacji w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, organ obowiązany jest do powiadomienia w tym terminie wnioskodawcy o powodach oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Co należy zatem podkreślić – mimo, iż prawodawca dopuścił w uzasadnionych przypadkach możliwość opóźnienia w czasie podjęcia przez organ działań, będących następstwem rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, to jednak ww. powiadomienia organ winien dokonać w terminie określonym art. 13 ust. 1 u.d.i.p., a więc w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku. Dopiero brak podjęcia przez organ któregokolwiek z wyżej wskazanych działań, zgodnych z przepisami ustawy i podjętych w jej granicach, uzasadnia podniesienie zarzutu bezczynności wobec organu administracji. Na tle poczynionych uwag, nie ulega więc wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie Starosta uchybił ustawowemu terminowi do udostępnienia wnioskowanej przez skarżącego informacji. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej wpłynął bowiem do organu dnia [...] marca 2021 r. – co potwierdza znajdująca się na wniosku prezentata opatrzona tą datą – a zatem wynikający z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. termin udostępnienia informacji upłynął z dniem [...] kwietnia 2021 r. Tymczasem w niniejszej sprawie bezspornym jest, że odpowiedzi na wniosek udzielono skarżącemu pismem opatrzonym datą [...] kwietnia 2021 r., jednak dopiero w dniu [...] kwietnia 2021 r., a więc już po upływie ww. terminu wynikającego z u.d.i.p. oraz po wniesieniu przez skarżącego skargi na bezczynność w dniu [...] kwietnia 2021 r. Wskazać należy przy tym, że data doręczenia odpowiedzi organu wynika w niniejszej sprawie jednoznacznie z akt sprawy, w szczególności z Urzędowego Poświadczenia Doręczenia, gdzie widnieje, że datą utworzenia pierwszego UPD jest [...]-04-2021 r. (k. 8 akt sądowych) oraz z wyjaśnień organu przedstawionych na gruncie odpowiedzi na skargę. Bez znaczenia dla oceny dotrzymania ww. terminu pozostaje ponadto data jaką opatrzone jest pismo stanowiące odpowiedź na wniosek. Istotna w sprawie jest bowiem wyłącznie data udzielenia skarżącemu odpowiedzi na wniosek, a nie jej sporządzenia przez organ. Tym samym więc w niniejszej sprawie wystąpił stan bezczynności, gdyż organ udzielił skarżącemu odpowiedzi na wniosek z przekroczeniem przewidzianego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. terminu, bez powiadomienia strony w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. o powodach opóźnienia oraz terminie w jakim udostępni informację Okoliczność ta stanowiła podstawę do stwierdzania, że organ dopuścił się w sprawie bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego z dnia [...].03.2021 r. o czym Sąd orzekł w pkt 1 sentencji wyroku. W związku z tym, iż Starosta dopuścił się bezczynności, która ustała dopiero w toku postępowania sądowoadministracyjnego, Sąd zobligowany był ponadto do rozpatrzenia sprawy w świetle dyspozycji art. 149 § 1a p.p.s.a. Podjęcie bowiem przez organ stosownego działania po wniesieniu skargi na bezczynność, nie zwalnia Sądu z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Rażące naruszenie prawa, w ocenie Sądu, oznacza wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Stanowi je zatem stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, ale i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być rażące i pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Zdaniem Sądu zaistniała w sprawie bezczynność nie miała takich cech. Mając zatem na uwadze okoliczności udostępnienia wnioskowanej informacji po wniesieniu do Sądu skargi, a ponadto podjęcie przez organ dodatkowych (choć nieuzasadnionych) działań i skierowanie do skarżącego kolejnego pisma, stanowiącego uzupełnienie udzielonej już odpowiedzi na wniosek - co wskazuje, iż działanie Starosty niewątpliwie nie miało na celu utrudnienia skarżącemu dostępu do informacji publicznej - Sąd uznał, że bezczynność w rozpatrzeniu wniosku skarżącego nie miała charakteru rażącego we wskazanym rozumieniu. Nie było więc podstaw do zakwalifikowania zaistniałej bezczynności jako rażącego naruszenia prawa, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. w punkcie 2 sentencji wyroku. Ponadto z uwagi na okoliczność, że – jak już powyżej wykazano - stan bezczynności, istniejący w dniu wniesienia skargi (tj. [...].04.2021 r.), przed wydaniem wyroku przez Sąd ustał, na skutek udostępnienia stronie skarżącej przez organ w dniu [...].04.2021 r. wnioskowanej informacji, należało uznać przedmiotowe postępowanie sądowoadministracyjne za bezprzedmiotowe w zakresie orzekania o zobowiązaniu Starosty do załatwienia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej. Skoro przed wydaniem wyroku organ przestał być bezczynnym, to przestała istnieć sprawa sądowoadministracyjna – rozumiana jako ustalenie, czy istnieje potrzeba zobowiązania go do podjęcia nakazanych prawem aktów lub czynności – a co za tym idzie - postępowanie w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe. Nie było zatem podstaw i warunków do działania w zakresie określonym w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W sprawie już bowiem samo wniesienie skargi na bezczynność wywołało pożądany skutek w postaci likwidacji bezczynności adresata wniosku. W konsekwencji więc Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...].03.2021 r. o czym orzeczono w pkt 3 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. (pkt 4 sentencji wyroku), uwzględniając wynik sprawy oraz wysokość poniesionych kosztów sądowych (uiszczony wpis). J. Janiszewska-Ziołek J. Brzezińska G. Saniewski