II SAB/Bd 6/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik Asesor WSA Ewa Kruppik - Świetlicka Protokolant Justyna Straka po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 19 grudnia 2006r. sprawy ze skargi Zofii D., Romana J., Teresy K. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie nieorzeczenia o zwrocie nieruchomości rolnej postanowił: odrzucić skargę. Zofia D., Roman J. i Teresa K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność Wojewody [..] polegającą na nie wydaniu orzeczenia o zwrocie nieruchomości rolnych. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż sprawa dotyczy przeprowadzonej na mocy dekretu PKWN z 6 września 1944 r. reformy rolnej, w wyniku której w 1950 r. dokonano zaboru nieruchomości rolnych należących do Zenona, Stefana i Teofili J. (poprzedników skarżących). Zdaniem skarżących zabrane grunty nie podlegały reformie, gdyż żaden z wymienionych trzech właścicieli nie był właścicielem 100 ha gruntów, co stanowiło jeden z koniecznych warunków do przeprowadzenia względem konkretnej nieruchomości wskazanej reformy rolnej. W wyniku zobowiązania przez Sąd do sprecyzowania żądania, skarżący oświadczyli, że skarga dotyczy bezczynności organów i wnieśli o zwrot na swoją rzecz, jako następców prawnych, odebranych ich poprzednikom nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej odrzucenie jako bezprzedmiotowej i uznając brak nowych okoliczności oraz nietrafność podniesionych zarzutów, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte we wcześniejszych wystąpieniach i pismach dotyczących tej sprawy. Organ wskazał też dodatkowo, że ze względu na brak ustawy reprywatyzacyjnej, regulującej zasady i formy odszkodowania za mienie przejęte w minionym okresie na własność Państwa, brak jest aktualnie materialno - prawnych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżących w drodze decyzji administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga podlega odrzuceniu z przyczyn procesowych bez badania jej zarzutów merytorycznych. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie oraz innych niż określone powyżej akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Oz.U. Nr 153, poz. 1270 z późno zm., zwana dalej - p.p.s.a.). Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub też nie podjął stosownej czynności. W związku z tym podkreślenia wymaga, iż przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest wyłącznie kwestia ograniczona do badania, czy organ miał wynikający z prawa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności; czy dokonał tej czynności w terminie określonym wart. 35 § 3 lub 4 K.p.a.; czy strona dopełniła wymogów z art. 37 K.p.a. i czy po wytoczeniu skargi nie zaszły przesłanki do umorzenia postępowania. W postępowaniu tym Sąd nie może badać w szczególności zagadnień merytorycznych, które legły u źródeł wniosku. Zagadnienia te będą bowiem przedmiotem badania organów administracji publicznej, a poddane kognicji sądu administracyjnego zostaną dopiero w przypadku wytoczenia skargi na decyzję merytoryczną organu odwoławczego. Wszelkie więc zarzuty i wnioski wykraczające poza wskazany zakres przedmiotowy nie mogą zostać uwzględnione. Odnosząc się więc do formalnej strony - dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność w niniejszej sprawie stwierdzić należy, iż nie zostały zachowane warunkujące ją wymogi formalne. Zgodnie z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Oz. U Nr 153, poz. 1270) skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżania, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 cyt. ustawy), zgodnie zaś z jej art. 52 § 3, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, należy przed wniesieniem jej do sądu wezwać właściwy organ na piśmie do usunięcia naruszenia prawa. Z przepisów tych wynika jednoznacznie, że warunkiem prawidłowego wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu administracyjnym albo zwrócenie się do właściwego organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. W przypadku bezczynności, polegającej na nieuzasadnionej zwłoce w załatwieniu przez organ sprawy w prawem przewidzianym terminie, zastosowanie znajduje art. 37 § 1 K.p.a. stanowiący, że w takiej sytuacji, celem zdyscyplinowania organu, strona może wnieść zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia nad organem pozostającym w bezczynności. Organ taki, w uznaniu zasadności zażalenia, w terminie określonym wart. 35 § 3 K.p.a. wyznacza organowi rozpoznającemu sprawę dodatkowy termin do jej załatwienia oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych nie załatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby - zgodnie z art. 37 § 2 K.p.a. - podejmuje środki zapobiegające naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości. Wyczerpanie wyżej opisanego trybu postępowania w przypadku bezczynności organu zobowiązanego do załatwienia sprawy, daje stronie uprawnienie do wystąpienia do sądu ze skargą na bezczynność. Zażalenie przewidziane wart. 37 K.p.a. jest równoznaczne ze środkiem odwoławczym w rozumieniu art. 52 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Bezspornie tryb taki nie został przez skarżących wyczerpany. W piśmie z [...] 2006 r. skierowanym do sądu, skarżący wnieśli zażalenie "na uznanie gospodarstw Zenona, Stefana i Teofili J. jako jedno gospodarstwo". Zażalenie to nie spełnia kryteriów o jakich mowa powyżej. Odnosi się do kwestii, która nie była przedmiotem rozstrzygania przez organ, którego dotyczy zarzut bezczynności i jest skierowane do sądu, nie wyczerpując w ten sposób trybu określonego wart. 37 K.p.a. Należy też zwrócić uwagę, że przy rozważaniu o zasadności skargi na bezczynność organu administracji, konieczne jest w pierwszym rzędzie ustalenie, czy obowiązujące przepisy prawa przewidują obowiązek działania właściwego organu, w określonej formie prawnej. Zasadniczą kwestią jest określenie żądania skarżących, a następnie ocena, czy istnieje podstawa prawna dla załatwienia sprawy. W skardze skarżący określili żądanie jako pozew na niesprawiedliwość Organów Władzy Państwowej przez zabór na mocy dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej nieruchomości należących do Zenona, Stefana i Teofil i J. Zdaniem skarżących zabrane grunty nie podlegały reformie, gdyż żaden z trzech właścicieli nie miał 100 ha gruntów. W wyniku zobowiązania do sprecyzowania żądania stwierdzili, że skarga dotyczy bezczynności organów i wnieśli o zwrot na swoją rzecz, jako następców prawnych zabranych nieruchomości. Żądanie zwrotu nieruchomości i żądanie stwierdzenia, że nie było podstaw do zastosowania przepisów dekretu to dwa różne żądania i właściwość podmiotów do ich rozpoznania też jest różna. Przepisy prawa administracyjnego nie przewidują rozstrzygania o zwrocie nieruchomości, które stały się własnością Skarbu Państwa na mocy dekretu o reformie rolnej. Przyjmuje się, że odebranie władztwa poprzednim właścicielom w trybie wykonywania przepisów dekretu o reformie rolnej nie wyklucza, ale wyłącznie w wyjątkowych przypadkach, udzielenia im lub ich następcom ochrony w procesie windykacyjnym, jeśli okazałoby się, że nieruchomość została odebrana wbrew przepisom dekretu lub nie została następnie rozdysponowana zgodnie z celami wymienionymi wart. 1 ust. 2 dekretu i po przejęciu przez państwo nie stała się własnością innych osób fizycznych lub prawnych. Stosownie do dyspozycji art. 2 ust. 1 zdanie ostatnie dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej Uednolity tekst: Dz.U. z 1945 r., Nr 3, poz. 13) wszystkie nieruchomości ziemskie przeznaczone na cele reformy rolnej, o których mowa jest wart. 2 ust. 1 lit. b-e dekretu, przechodziły na rzecz Skarbu Państwa bezzwłocznie (ex lege) i bez żadnego wynagrodzenia w całości, z przeznaczeniem na cele wskazane wart. 1 tego dekretu. Natomiast zgodnie z postanowieniem § 12 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 10, poz. 51 ze zm. - powoływanego nadal jako: rozporządzenie) wpis prawa własności na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości ziemskich wymienionych wart. 2 ust. 1 dekretu następował na wniosek właściwego wojewódzkiego urzędu ziemskiego, przy czym: "Tytułem do wpisania na rzecz Skarbu Państwa w księdze hipotecznej (gruntowej) prawa własności nieruchomości ziemskich, wymienionych wart. 2 ust. 1 lit. b), c), d) i e) dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., Nr 3, poz. 13) jest zaświadczenie wojewódzkiego urzędu ziemskiego, stwierdzające, że nieruchomość ziemska jest przeznaczona na cele reformy rolnej według powołanych przepisów" (art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej (Dz.U. Nr 39, poz. 233 ze zm.). Równocześnie przepisy te tylko w jednym wypadku przewidywały obowiązek poprzedzenia wydania stosownego "zaświadczenia" wojewódzkiego urzędu ziemskiego, stwierdzającego, że określona nieruchomość ziemska jest przeznaczona na cele reformy rolnej, wydaniem stosownej deklaratoryjnej decyzji administracyjnej - dotyczyło to wyłącznie przeznaczonych na cele reformy rolnej nieruchomości ziemskich wymienionych wart. 2 ust. 1 lit. e dekretu (§ 5 rozporządzenia). Oznacza to, że w świetle obowiązujących ówcześnie przepisów prawnych, jedynie w odniesieniu do orzekania w sprawach, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, ówczesne wojewódzkie urzędy ziemskie zobowiązane zostały do uprzedniego wydania stosownej decyzji administracyjnej, od której odwołanie przysługiwało do Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych (§ 5 rozporządzenia w związku z art. 68 i art. 72 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym - Dz.U. RP. Nr 36, poz. 341 ze zm.) i dopiero w nawiązaniu do takiej decyzji wydawały następnie stosowne zaświadczenie, które miało stanowić podstawę dokonania wpisu w księdze hipotecznej (art. 2 ust. 1 zdanie ostatnie dekretu i § 12 rozporządzenia oraz art. 1 ust. 1 dekretu o wpisywaniu w księgach hipotecznych). Natomiast w pozostałych wypadkach, przejęcie nieruchomości ziemskich, o których mowa wart. 2 ust. 1 lit. b-d dekretu, następowało z mocy samego dekretu - ex lege (por. wyrok Sądu Najwyższego z 13 lutego 2003 r., sygn. akt III CKN 1492/00, System Informacji Prawnej LEX nr 78867). Stąd tylko orzekanie w sprawach, czy dana nieruchomość ziemska podpada pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 10, poz. 51 ze zm.), należało w I instancji do kompetencji wojewódzkich urzędów ziemskich, które - jak wynika to wprost z § 5 ust. 2 tego rozporządzenia - orzekały o tym w formie decyzji, od której stronie przysługiwało odwołanie do Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych. Kompetencje te - w wyniku kolejnych zmian w strukturze i właściwości organów administracji państwowej - należą obecnie do wojewodów jako terenowych organów rządowej administracji ogólnej (art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej, Dz. U. Nr 21, poz. 123 ze zm.), co znajduje już potwierdzenie w ustalonym orzecznictwie sądowym (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 27 września 1991 r., III CZP 90/91, OSN ICIAPiUS, z. 5/1992 r., poz. 72, także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 marca 1998 r., sygn. akt IV SA 1045/97, System Informacji Prawnej LEX nr 45950). Należy zatem uznać, iż skoro zamiarem skarżących było uzyskanie zwrotu nieruchomości, to żądanie takie nie znajduje oparcia w przepisach prawa administracyjnego. Gdyby więc organ był zobowiązany do podjęcia decyzji, a czynności tej nie dopełniłby, to koniecznym warunkiem poprzedzającym wniesienie skargi na bezczynność jest wniesieniem zażalenia w trybie art. 37 K.p.a. Analiza akt niniejszej sprawy bezspornie dowodzi, iż wniesienie skargi do sądu nie zostało poprzedzone złożeniem zażalenia do organu wyższego stopnia na nie załatwienie sprawy w terminie (art. 37 K.p.a.), w związku z czym nie został zachowany wymóg przewidziany przez art. 52 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uzależniający możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego, od wyczerpania środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Mając powyższe okoliczności na uwadze, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę, jako niedopuszczalną odrzucił.