II SAB/Bd 6/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędzia WSA Anna Klotz ( spr ) Protokolant Ewa Majchrzak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 czerwca 2010r. sprawy ze skargi A. K. na bezczynność Wojewody Kujawsko-Pomorskiego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 12.12.2006r. oddala skargę. A. K. wniósł skargę na bezczynność Wojewody [...] w odniesieniu do jego wniosku z dnia 12 grudnia 2006 r. Na wstępie należy wyjaśnić, że stan faktyczny będący podstawą wniesionej w niniejszej sprawie skargi pośrednio był już przedmiotem kontroli tutejszego Sądu. Mianowicie postanowieniem z dnia 3 grudnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy odrzucił, jako przedwczesną, skargę na bezczynność Starosty Ż. w przedmiocie przywrócenia terminu i stwierdzenia nieważności decyzji (sygn. akt II SAB/Bd 48/09). We wniosku do Wojewody [...] z dnia 12 grudnia 2006 r. skarżący zażądał stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Ż. z dnia [...] czerwca 2006 r. "która stanowiła o odmowie przyznania pożyczki z PFRON dla osób niepełnosprawnych na podjęcie działalności gospodarczej". Wniósł również o nadanie sprawie pilnego trybu, ustanowienie pełnomocnika oraz przyrócenie terminu do "zachowania ciągłości rejestracji w Urzędzie Pracy od dn. 29.12.2005 r. zmieniając status z osoby bezrobotnej na poszukującą pracy". Wojewoda [...] pismem z dnia 20 grudnia 2006 r. powołując się na art. 51 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 14, poz. 92 ze zm.) przekazał wniosek z dnia 12 grudnia 2006 r. do Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych w Warszawie. Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej jako: PFRON) pismem z dnia 9 stycznia 2007 r. przekazał wniosek z dnia 12 grudnia 2006 r. Staroście Ż. informując, że "Fundusz nie ma żadnych podstaw prawnych do rozstrzygania w przedmiotowym zakresie odnoszącym się zarówno do zażalenia na postanowienie Starosty w sprawie odmowy przyznania pożyczki jak i realizacji procedury określającej status osoby bezrobotnej lub niepozostającej w zatrudnieniu". Sąd rozpoznając sprawę o sygn. akt II SAB/Bd 48/09 ustalił, że w zakresie żądania stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 30 czerwca 2006 r. Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy w Ż. w piśmie z dnia 26 marca 2007 r. wyjaśnił skarżącemu, że stanowisko o odmowie przyznania pożyczki z PFRON nie jest decyzją administracyjną. Natomiast decyzja o utracie statusu osoby bezrobotnej jest ostateczna i zachowuje moc. Pismem z dnia 28 stycznia 2008 r. skarżący wniósł zażalenie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na "opóźnienie i brak decyzji" Wojewody [...] w przedmiocie złożonego wniosku z dnia 12 grudnia 2006 r. Jednocześnie zaznaczył, że nie otrzymał na nie odpowiedzi "zgodnej z KPA ani innej kończącej (...) sprawę". W skardze do tutejszego Sądu skarżący zarzucił Wojewodzie [...] naruszenie terminów załatwiania sprawy określonych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: "k.p.a."). W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że zarzut naruszenia art. 35 i 36 k.p.a. jest bezzasadny. Zarówno [...] Urząd Wojewódzki jak i Zarząd PFRON informowały skarżącego o podjętych w związku z jego pismem działaniach. Na rozprawie w dniu 1 czerwca 2010 r. Sąd postanowił dopuścić dowód z akt sądowych o sygn. II SAB/Bd 45/09, II SAB/Bd 48/09, II SA/Bd 16/10, II SA/Bd 17/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Artykuł 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako: "ustawa p.p.s.a.") przewiduje możliwość wniesienie skargi na bezczynność organów w przypadkach przewidzianych w pkt 1-4a tego artykułu. Na podstawie więc komentowanego przepisu skarga przysługuje tylko w sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia (pkt 1-3) oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności określone w art. 3 § 2 pkt 4 lub 4a. Zgodnie z art. 149 ustawy p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a ustawy p.p.s.a. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W literaturze przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności (Woś T. (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. 2, Warszawa 2008, str. 84). W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie Wojewoda [...] nie dopuścił się bezczynności w sprawie wniosku skarżącego z dnia 12 grudnia 2006 r. zawierającego żądanie, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a., stwierdzenia nieważności stanowiska Starosty Ż. zawartego w piśmie z dnia 30 czerwca 2006 r. o odmowie przyznania pożyczki z PFRON dla osób niepełnosprawnych na podjęcie działalności gospodarczej. Zgodnie ze stanowiskiem strony przeciwnej zawartym w odpowiedzi na skargę z dnia 9 kwietnia 2010 r. wniosek skarżącego z dnia 12 grudnia 2006 r. został przez Dyrektora Wydziału Polityki Społecznej [...] Urzędu Wojewódzkiego pismem z dnia 20 grudnia 2006 r. przekazany do Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych w Warszawie z wskazaniem, że Wojewoda nie jest właściwy do zbadania i rozpatrzenia tej sprawy. Natomiast pismem z dnia 9 stycznia 2007 r. Zarząd Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych w Warszawie wniosek ten przekazał Staroście Ż. Organ nie wskazał jednak jak zakończyła się sprawa podania skarżącego przed Starostą, gdyż nie posiada on dokumentów w tym zakresie. Zgodnie z art. 106 § 3 ustawy p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Na potrzeby prowadzonego postępowania sądowego wykonano kopie akt administracyjnych załączonych do sprawy tut. Sądu o sygn. akt II SAB/Bd 45/09 oraz kartę 61 akt sądowych. Wykonano również kopię pisma Starosty Ż. z dnia 30 czerwca 2006 r. załączoną do akt administracyjnych sprawy zarejestrowanej w tut. Sądzie pod sygn. akt II SA/Bd 17/10. Na podstawie powyższych dowodów Sąd ustalił, że w sprawie wniosku skarżącego z dnia 12 grudnia 2006 r. wypowiedział się Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy w Ż., że stanowisko Starosty Ż. zawarte w piśmie dnia 30 czerwca 2006 r. o odmowie przyznania pożyczki z Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych nie jest decyzją administracyjną rozpatrywaną w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Stanowisko powyższe zostało doręczone skarżącemu w dniu 29 marca 2006 r. W świetle powyższych ustaleń nie można przyznać słuszności twierdzeniu skarżącego zawartemu w skardze, że w sprawie jego wniosku z dnia 12 grudnia 2006 r. Wojewoda pozostaje w bezczynności. Za utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych należy uznać pogląd, że przyznanie pożyczki osobom niepełnosprawnym na podjęcie działalności gospodarczej nie następuje w formie decyzji administracyjnej lecz umowy pożyczki. (Por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 21 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 984/08). Zasady przyznawania tej pożyczki regulował art. 12 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. Nr 123, poz. 776 ze zm.). Zgodnie z § 3 tego przepisu przyznawanie pożyczki następuje w formie umowy, przez co należy rozumieć umowę pożyczki uregulowaną w art. 720-724 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm. – dalej jako: "k.c."). Potwierdzeniem oparcia pożyczki na prowadzenie działalności gospodarczej na konstrukcji przewidzianej w przepisach k.c. jest treść rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 22 maja 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad udzielania, oprocentowania, spłaty, rozkładania na raty i umarzania pożyczek dla osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 67, poz. 439 ze zm.), które podkreśla umowny, konsensualny charakter udzielonych pożyczek oraz urzeczywistnia zasadę równości stron. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w całej rozciągłości podziela pogląd, że przyznanie pożyczki na podjęcie działalności gospodarczej nie może stanowić przedmiotu postępowania administracyjnego i w konsekwencji nie mogą mieć w tej materii zastosowania przepisy k.p.a., albowiem zawarcie umowy pożyczki następuje na podstawie przepisów k.c. Cywilny charakter umowy o przyznanie pożyczki kategorycznie wyklucza zastosowanie przepisów k.p.a. dotyczących decyzji administracyjnych, gdyż zgodnie z art. 1 pkt 1 k.p.a. Kodeks ten normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Stosunek prawny zawiązany na podstawie umowy pożyczki jest stosunkiem cywilnoprawnym, co oznacza, że sprawy powstałe na tle tego rodzaju stosunku są sprawami cywilnymi, należącymi - w myśl art. 2 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 ze zm.) - do właściwości sądów powszechnych. Podobny pogląd zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 grudnia 2007 r., sygn. akt I OSK 1574/07, jak również w wyroku z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt GSK 1412/04 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Pismo Starosty Ż. z dnia 30 czerwca 2006 r. nie było decyzją administracyjną i nie można żądać stwierdzenia jego nieważności w oparciu o przepisy k.p.a. Skargę jako bezzasadną oddalono na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.