II SAB/Bd 63/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik Asesor WSA Anna Klotz (spr.) Protokolant Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa SOLGRUD Sp. z o.o. w Grudziądzu na bezczynność Wojewody Kujawsko-Pomorskiego w przedmiocie ogłoszenia uchwały Rady Miejskiej Grudziądza z dnia 3 września 2003 r. nr XI/88/03 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zobowiązuje Wojewodę Kujawsko-Pomorskiego do ogłoszenia uchwały Rady Miejskiej Grudziądza z dnia 3 września 2003 r. nr XI/88/03 w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko-Pomorskiego w terminie 30 dni (trzydzieści) od dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. II SAB/ Bd 63/04 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi jest bezczynność Wojewody Kujawsko- Pomorskiego polegająca na wstrzymaniu się od publikacji uchwały Rady Miejskiej Grudziądza z dnia 3 września 2003r. nr XI/88/03. W ocenie strony skarżącej, Przedsiębiorstwa Solgrud Sp. z o.o. w Grudziądzu, Wojewoda Kujawsko- Pomorski pozostaje w bezczynności polegającej na zaniechaniu dokonania czynności materialno-technicznej, jaką jest opublikowanie w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko- Pomorskiego uchwały Rady Miejskiej Grudziądza. Strona skarżąca uważa, że jest to bezczynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.153, poz. 1270 z późn. zm. ) - dalej P.p.s.a i zawiera się w katalogu spraw, należących do właściwości wojewódzkich sądów administracyjnych, określonym w art. 3 § pkt 4 P.p.s.a. w związku z art. 13 oraz 15 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych (Dz.U. z 2000. nr 62 poz.718 z późn. zm). Stan faktyczny w sprawie przedstawia się w sposób następujący. Otóż, dnia 3 września 2003 roku Rada Miejska Grudziądza podjęła uchwałę nr XI/88/03 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów położonych pomiędzy ulicą Chełmińską, a ulicą Parkową, wzdłuż przebiegu projektowanej Trasy Średnicowej, obszaru zawartego między ulicą Generała J. Hallera, Solidarności, Konarskiego, Zaciszną i Smoleńskiego, określanego jako Wojsko-Hallera "C". Pismem z dnia 9 września 2003 roku Prezydent Miasta Grudziądza przesłał do Wojewody Kujawsko-Pomorskiego kopię w/wym. uchwały, informując go jednocześnie, iż całość dokumentacji niezbędnej do publikacji uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym została przekazana równocześnie do Wydziału Rozwoju Regionalnego Kujawsko-Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego. Wojewoda odmówił publikacji uchwały twierdząc, że jest ona sprzeczna z obowiązującymi przepisami prawa. Nieskuteczne okazały się również wyjaśnienia Prezydenta Miasta Grudziądza oraz wezwania do opublikowania uchwały. Następnie Wojewoda zaskarżył wyżej wymieniony akt prawa miejscowego do Sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2004 roku, sygnatura akt II SA/Bd 126/04, oddalił skargę. W skutek powyższego po raz kolejny Prezydent Miasta Grudziądza pismem z dnia 27 maja 2004 roku wezwał Wojewodę Kujawsko-Pomorskiego do opublikowania uchwały. W odpowiedzi Wojewoda przesłał pismo z dnia 17 czerwca 2004 roku, w którym poinformował Prezydenta Miasta Grudziądza, że przekazał uchwałę do publikacji. Uchwała nie została jednak ogłoszona. Wojewoda wstrzymał publikację uchwały, powołując się na kolejne uchwały podjęte przez Radę Miejską Grudziądza, które zdaniem Wojewody uniemożliwiły mu publikację uchwały z dnia 3 września 2003 roku. W związku z powyższym strona skarżąca działając przez ustanowionego w sprawie pełnomocnika wystąpiła do Wojewody o zaprzestanie działań sprzecznych z prawem i o ogłoszenie uchwały. W odpowiedzi na powyższe Wojewoda Kujawsko-Pomorski podtrzymał dotychczasowe stanowisko zawarte w swoich wcześniejszych pismach . Z powyższych względów strona skarżąca pismem z dnia 13 lipca 2004r. zarzuciła Wojewodzie bezczynność i wezwała go do usunięcia naruszenia prawa. W rezultacie wezwania, Wojewoda pismem z dnia 30 lipca 2004r. poinformował skarżącą Spółkę, że sporna uchwała została uchylona uchwałą nr XXIV/87/04 Rady Miejskiej Grudziądza z dnia 30 czerwca 2004r, co skutkuje tym, że zagadnienie związane z publikacją stało się bezprzedmiotowe. W skardze do Sądu oraz w piśmie procesowym z dnia 8 listopada 2004r. strona skarżąca, zarzucając Wojewodzie bezczynność wyraziła pogląd, że w dalszym ciągu na Wojewodzie spoczywa obowiązek publikacji spornej uchwały mimo jej uchylenia. W udzielonej odpowiedzi na skargę Wojewoda Kujawsko - Pomorski wniósł o oddalenie skargi przedsiębiorstwa SOLGRUD Sp. z o.o. w Grudziądzu wywodząc, że jest ona bezzasadna. SOLGRUD sp. z o. o. w piśmie procesowym z dnia 8 listopada 2004r. skierowanym do Sądu podniosła, że od dnia 9 września 2003 roku, w którym uchwała Nr XI/88!03 została Wojewodzie przekazana przez Prezydenta Miasta Grudziądza, wraz z całością niezbędnej do publikacji dokumentacją, minął ponad rok. Żaden przepis prawny nie upoważnia Wojewody do przewlekania ogłoszenia uchwały. W tej sytuacji, gdy Wojewoda Kujawsko-Pomorski w sposób umyślny nie wywiązuje się ze spoczywających na nim obowiązków, skargę na bezczynność należy uznać za w pełni uzasadnioną. Natomiast organ w pierwszej kolejności podniósł, że obowiązek wykonania czynności materialno - technicznej polegającej na ogłoszeniu wymienionej uchwały odpadł przed złożeniem skargi. W związku powyższym w chwili składania skargi nie istniała podstawa do ogłoszenia uchwały z dnia 3 września 2003r. w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko-Pomorskiego. Wiąże się to z okolicznością, że Rada Miejska Grudziądza wyeliminowała z obrotu prawnego przedmiotową uchwałę, uchwałą Nr XXXIV/87/04 z dnia 30 czerwca 2004r. w sprawie uchylenia uchwały Nr XI/88/03 Rady Miejskiej Grudziądza z dnia 3 września 2003r. Uchwała Nr XXXIV/87/04 weszła w życie dniem podjęcia i w aktualnym stanie nadal obowiązuje. Tym samym, skoro na skutek uchylenia wspomnianej uchwały Nr XI/88/03 z dniem 30 czerwca 2004r. przestała ona obowiązywać, brak jest podstaw jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko - Pomorskiego. Wobec tego skarga stała się bezprzedmiotowa. Na wypadek nieuwzględnienia powyższego zarzutu, Wojewoda Kujawsko - Pomorski z ostrożności procesowej podnosi, że do czasu podjęcia przez Radę Miejską Grudziądza uchwały Nr XXIV/87/04 z dnia 30 czerwca 2004r. miał uzasadnione podstawy do wstrzymania się z ogłoszeniem przedmiotowej uchwały ze względu na stwierdzone wątpliwości prawne, co do jej legalności. Zostały one przedstawione w skardze z dnia 13 stycznia 2004r., skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy w sprawie sygn. akt II SA/Bd 126/04. Prawomocny wyrok w tej sprawie z dnia 28 kwietnia 2004r. został doręczony 7 czerwca 2004r., od którego przysługiwała skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego w terminie do 7 lipca 2004r. Ponadto Wojewoda wyjaśnił, że w świetle przepisu art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w związku przepisem art. 91 i art. 93 ustawy o samorządzie gminnym, zasadnie wstrzymał się z ogłoszeniem uchwały, skoro na tle oceny jej legalności uznał, że zachodzą przesłanki do skierowania skargi do sądu administracyjnego ze względu na naruszenie prawa. Organ wyszedł z założenia, że w pierwszej kolejności powinien zakończyć czynności związane z nadzorem, a dopiero potem uruchomić procedurę związaną z ogłoszeniem aktu normatywnego. Pominięcie nadzoru doprowadziłoby do ogłoszenia aktów prawa miejscowego bez względu na ich legalność. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 3 § 3 P.p.s.a. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Tak więc skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę. Sprawa ogłoszenia uchwały Rady Miejskiej Grudziądza w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko-Pomorskiego należy do spraw z zakresu bezczynności organu administracji publicznej, lecz znajdującą swoją regulację w ustawie szczególnej, w tym przypadku w przepisie art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o administracji rządowej w województwie ( Dz. U. z 2001r. Nr 80, poz. 872 z późn. zm.) . Przepis ten określa szczególny tryb skargi do sądu administracyjnego w przypadku nie opublikowania przez Wojewodę uchwały jednostki samorządy gminnego w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Podobny pogląd został zawarty w wyroku składu siedmiu sędziów NSA z dnia 30 października 2000r. sygn. akt OSA 3-4/00 ONSA 2001, z. 2 poz. 46 i Sąd w składzie tu orzekającym podziela ten pogląd. Trzeba też zwrócić uwagę, że orzekając na podstawie art. 45 ust. 1 ustawy o administracji rządowej w województwie Sąd powinien zastosować poprzedzający art. 44, ale ma to uczynić "odpowiednio". Odpowiednie stosowanie art. 44 w sytuacji, gdy Wojewoda nie wykonuje czynności nakazanej prawem, oznacza, że przedmiotem zaskarżenia jest niewykonanie czynności, przy spełnieniu warunku, że narusza to interes prawny lub uprawnienie skarżącego, a żądanie usunięcia naruszenia polega na żądaniu wykonania czynności, w razie zaś bezskuteczności tego wezwania - na żądaniu, aby sąd administracyjny nakazał Wojewodzie wykonanie tej czynności. Prowadzi to do wniosku, że każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez Wojewodę nie wykonującego czynności nakazanej prawem, może wnieść skargę do sądu administracyjnego na podstawie określonej w art. 45 ust. 1 w związku z art. 44 ust. 1 ustawy o administracji rządowej w województwie. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych Wojewoda jest obowiązany do niezwłocznego ogłoszenia aktów normatywnych. Stan faktyczny w rozpatrywanej sprawie wskazuje, że sporna uchwała została podjęta, a następnie w wyniku wniesionej skargi Wojewody poddana sądowej kontroli. Wojewoda nie skorzystał z przysługującego jemu uprawnienia do wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 28 kwietnia 2004 roku, sygnatura akt II SA/Bd 126/04, którym oddalono skargę organu w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w Grudziądzu z dnia 3 września 2003r. W świetle powyższego, wyrok Sądu uprawomocnił się i w konsekwencji tego uchwała winna zostać ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko- Pomorskiego. W ocenie Sądu całkowicie są nieuzasadnione argumenty organu, iż powodem nie ogłoszenia uchwały były wątpliwości co do jej legalności. Ucieczka od publikacji powyższego aktu nie znajduje poparcia w przepisach prawa i stanowi o ich naruszeniu. Nie ma znaczenia w rozpatrywanej sprawie okoliczność, że sporna uchwała została uchylona. Przepis prawa nakazujący publikację aktu normatywnego nie zawiera normy prawnej dopuszczającej odstępstwo od publikacji, a więc sytuacji, w których aktu nie należy kierować do publikacji. Gdyby ustawodawca po podjęciu uchwały dopuszczał możliwość odstąpienia od jej publikacji, to z pewnością sytuacje te znalazłyby odzwierciedlenie w stosownej regulacji w przepisie prawa. Skoro tego nie uczyniono, to należy przyjąć, że nie ma żadnych odstępstw w tym zakresie, a skierowanie podjętej uchwały do ogłoszenia jest w świetle przepisów prawa obowiązkiem Wojewody. Należy również zaznaczyć, że powołana ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych nie tworzy dla Wojewody specjalnego, dodatkowego środka nadzoru nad organami samorządowymi. Sama publikacja jest czynnością techniczną, której sposób realizacji przewiduje art. 15 tej ustawy. Artykuł 15 ust. 3 jednak przewiduje nie tylko przekazanie aktu normatywnego do publikacji, ale wymaga złożenia organowi wydającemu dziennik wniosku o ogłoszenie w dzienniku urzędowym. Organ ten dopiero kieruje akt normatywny do ogłoszenia, zamieszczając na tym akcie wizę (ust. 4). Jest to moment, w którym organ publikacji ocenia, czy jest kompetentny do ogłoszenia przekazanego mu aktu normatywnego. Nie jest to zatem kontrola nad organem kierującym akt normatywny do publikacji, lecz ocena prawnej możliwości opublikowania danego aktu w prowadzonym dzienniku urzędowym. Trzeba podkreślić, że ta ocena pozostaje pod kontrolą sądu administracyjnego, co wynika z art. 45 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2001 r. Nr 80, poz. 872 ze zm.). Nawet sięgając do wykładni historycznej i posiłkując się przepisami prawa, które już nie obowiązują, a więc przepisem art. 43 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie oraz rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 22 stycznia 1999 r. w sprawie zasad i trybu wydawania wojewódzkiego dziennika urzędowego (Dz. U. Nr 9 poz. 78) nie można było wywieźć twierdzenia, że Wojewoda kiedykolwiek był uprawniony do odstąpienia od publikacji i zwrócenia uchwały organowi, który ją podjął, w razie stwierdzenia niezgodności uchwały z prawem. W wyroku wydanym w składzie siedmiu sędziów NSA z dnia 30 października 2000r. sygn. akt OSA 3-4/00 ONSA 2001, z. 2 poz. 46 wyrażony został pogląd, że "Nie opublikowanie uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym jest istotną ingerencją w uprawnienia gminy(...). Postępowanie dotyczące stwierdzania sprzeczności uchwał organów gminy z prawem oraz ustalania konsekwencji takiego faktu zostało szczegółowo określone w przepisach o nadzorze nad działalnością komunalną, zawartych w rozdziale 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.). Nie opublikowanie uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w dzienniku urzędowym z powodu niezgodności tej uchwały z prawem, z pominięciem środków określonych w art. 85 i następnych ustawy o samorządzie gminnym, równałoby się stosowaniu przez organ środka nadzoru nad działalnością komunalną nieprzewidzianego w ustawach. Stanowiłoby to zatem obejście przepisów o nadzorze Wojewody nad działalnością komunalną gmin" Nie ogłoszenie przez Wojewodę w wojewódzkim dzienniku urzędowym uchwały Rady Miejskiej Grudziądza w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli nie stwierdzono nieważności takiej uchwały we właściwym trybie, stanowi niewykonanie obowiązków wynikających z art. 2 i art.3 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. W/wymieniony art. 2 zawiera normę prawną, iż ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe, a wyjątek od powyższego może stanowić odrębna ustawa, co w rozpatrywanej sprawie nie miało miejsca. Natomiast norma zawarta we wspomnianym powyżej art. 3 nakłada obowiązek ogłoszenia aktu normatywnego niezwłocznie. W związku z powyższym po spełnieniu przesłanek zawartych w art. 15 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych Wojewoda Kujawsko-Pomorski jako organ kompetentny miał obowiązek wydać dziennik urzędowy, w którym winna zostać ogłoszona sporna uchwała ( art. 23 w/ cyt. ustawy - "Wojewoda wydaje wojewódzki dziennik urzędowy"). W rozpatrywanej sprawie należy przyjąć, że ogłoszenie spornej uchwały winno zostać dokonane niezwłocznie po zakończeniu sądowej kontroli tego aktu. Zbliżony pogląd został zawarty w tezie wyroku NSA z dnia 6 października 2003r.sygn. akt II SA/Łd 1331/03, OSS 2004/4/101 "Wymóg niezwłocznego ogłaszania przez Wojewodę aktów prawa miejscowego (i innych uchwał czy zarządzeń wydawanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego podlegających publikacji) odnosi się do aktów - uchwał i zarządzeń - skontrolowanych w trybie nadzoru". Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 28 kwietnia 2004 roku, sygnatura akt II SA/Bd 126/04 dowodzi, iż sporna uchwała została skontrolowana w trybie nadzoru. W takim wypadku uzasadniona jest skarga na podstawie art. 45 ust. 1 w związku z art. 44 ustawy o administracji rządowej w województwie o nakazanie Wojewodzie, który wydaje wojewódzki dziennik urzędowy (art. 23 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych), ogłoszenia uchwały w tym akcie . W świetle powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy działając na mocy art. 45 ust. 2 ustawy o administracji rządowej w województwie w związku z art. 3 § 3 P.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku. G. Malinowska-Wasik E. Piechowiak A. Klotz