II SAB/Bd 66/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie: sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant Kamila Wesołowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi J. Z. na bezczynność Burmistrza W. w przedmiocie scalenia nieruchomości oddala skargę. J. Z. złożył skargę na bezczynność Burmistrza Miasta W. w przedmiocie "nie scalenia nieruchomości". W skardze wniósł o o zobowiązanie Burmistrza do merytorycznego zakończenia sprawy [...] tj. scalenia nieruchomości gruntowej oraz zobowiązanie Burmistrza do naprawienia szkody wyrządzonej w związku z dokonanym podziałem. W uzasadnieniu wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia [...] znak [...] stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza W. z dnia [...] znak [...] (o podziale nieruchomości). Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...]. Wniesioną na tą decyzję skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił wyrokiem z dnia 1 grudnia 2005 r. (sygn. akt II SA/Bd 670/05). Ponieważ Sąd Rejonowy w W. nie respektował decyzji Kolegium ani prawomocnego wyroku WSA w Bydgoszczy, skarżący w maju 2005 r. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o wykładnię jego decyzji i wyroku WSA w Bydgoszczy. Po otrzymaniu odpowiedzi, iż decyzja Burmistrza jest dotknięta wadą nieważności od samego początku, przez co została definitywnie wyeliminowana z obrotu prawnego, w dniu 26 października 2006 r. zwrócił się do Burmistrza Miasta W. o scalenie nieruchomości. W odpowiedzi Burmistrz nie odniósł się do meritum sprawy, lecz odesłał skarżącego na drogę sądową. Sąd Rejonowy w W. oddalił jednakże pozew skarżącego uznając, że podział nieruchomości jest ważny, a skarżący nie ma interesu prawnego. W związku z tym, stosownie do informacji przesłanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, do którego także się zwracał, skarżący wniósł skargę na bezczynność Burmistrza do sądu właściwego tj. Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta W. wniósł o jej odrzucenie względnie oddalenie. Burmistrz podniósł, że sprawa [...] została prawomocnie zakończona. Tryb odwoławczy w postępowaniu administracyjnym, a następnie przed sądem administracyjnym został w całości wyczerpany, stąd też brak przedmiotu, który podlegałby regulacji w postępowaniu administracyjnym, tak jak tego żąda skarżący. Nie istnieje także bezczynność w zakresie żądanego scalenia podzielonej nieruchomości. Kwestie scalenia nieruchomości regulowane są przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, a skarżący nie wykazał, iżby procedura scalania winna zostać wszczęta. Ponadto organem właściwym w sprawie scalenia byłaby wyłącznie rada gminy. Skarga została zatem wniesiona w sprawie, do której załatwienia nie jest właściwy wskazany przez stronę organ, a która nadto nie podlega załatwieniu w drodze administracyjnej. Wobec tego powinna ulec odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.; zwanej w skrócie "p.p.s.a."). Ponadto zdaniem Burmistrza skarżący przed wniesieniem skargi nie wyczerpał środków zaskarżenia. Skierował wprawdzie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. w dniu 6 sierpnia 2010 r. pismo zawierające skargę na bezczynność Burmistrza, powołując się w nim na art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071; z późn. zm.; zwanej "k.p.a.") jednakże Kolegium pismem z dnia 29 września 2010 r. stwierdziło, że pismo to nie może mieć przymiotu zażalenia, bowiem nie ma w ogóle przedmiotu postępowania tj. sprawy administracyjnej w rozumieniu § 1 pkt 1 k.p.a. Burmistrz podniósł, że skarga jest bezzasadna także merytorycznie. Decyzją z dnia [...] zatwierdzony został podział nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] o numerze ewidencyjnym [...] na trzy odrębne działki. Decyzja ta została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T., jednakże nastąpiła już sprzedaż niezabudowanej działki nr [...] oraz ustanowienie odrębnej własności lokalu i jego sprzedaży wraz z udziałem we własności części wspólnych budynku oraz prawie własności działki nr [...]. Dokonane czynności prawne mają charakter trwały. Wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji organu nie wywołuje zatem skutków prawnych w zakresie podjętych dotychczas czynności cywilno – prawnych obejmujących nowe nieruchomości powstałe w wyniku podziału. Stąd też brak podstaw do wszczęcia jakiegokolwiek postępowania administracyjnego. O zaistniałej sytuacji prawnej skarżący został pisemnie powiadomiony. Odnośnie roszczenia odszkodowawczego Burmistrz wskazał, że sądy administracyjne nie są właściwe w tego rodzaju sprawach a ponadto skarżący nie wykazał, aby poniósł jakąkolwiek szkodę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Na wstępie należy sprecyzować, jakie jest żądanie skarżącego. Żąda on mianowicie, aby nieruchomość, która została podzielona w toku procedury administracyjnej decyzją Burmistrza Miasta W., została przywrócona do stanu sprzed podziału, przy czym środkiem do tego celu miałoby być "scalenie nieruchomości". Brak podjęcia działań w tym zakresie zdaniem skarżącego obciąża Burmistrza Miasta W., który jest tym samym bezczynny. Zdaniem Sądu żądanie naprawienia szkody w związku z dokonanym podziałem nie jest wskazaniem odrębnego (innego niż bezczynność) przedmiotu sprawy, ale wskazaniem jakiego rodzaju rozstrzygnięcia żąda skarżący na wypadek uwzględnienia jego skargi. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, obejmującą między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 p.p.s.a. Zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej w załatwieniu sprawy administracyjnej jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. Procedura scalenia (a właściwie podziału i scalenia) nieruchomości została uregulowana w dziale III rozdział 2 (art. 101 - 108) ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (zwanej w skrócie "u.g.n."). Jest to procedura o charakterze administracyjnym, w toku której wydawane są akty organów gminy podlegające kognicji sądu administracyjnego. Możliwe jest zatem badanie, czy doszło do bezczynności w toku tej procedury. Stosownie do art. art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Takim środkiem w przypadku skargi na bezczynność jest zażalenie, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. Niezależnie od formy załatwienia przez organ wyższego stopnia zażalenia na bezczynność organu I instancji, stronie zostaje otwarta droga do podniesienia przed sądem administracyjnym bezczynności organu I instancji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 3 września 2008 r., sygn. akt II SAB/Go 16/08, opubl. w Systemie Informacji Prawnej LEX pod nr 459355). Nie ma więc znaczenia w sprawie, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu, w odpowiedzi na zażalenie skarżącego wystosowało do niego pismo z dnia 29 września 2010 r., nie tytułując go "postanowieniem". Istotne jest, iż stanowiło ono wypowiedź co do zażalenia skarżącego, powołującego się na art. 37 § 1 k.p.a. Tym samym skarżący wyczerpał przysługujący mu środek zaskarżenia. Powyższe prowadzi do wniosku, że brak jest podstaw do odrzucenia skargi. Jednakże zdaniem Sadu brak jest merytorycznych podstaw do stwierdzenia, iż Burmistrz Miasta W. pozostaje w bezczynności. W piśmiennictwie oraz judykaturze przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Krysiak - Molczyk i M. Romańska – "Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi", Warszawa 2005, s. 86; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SAB/Wr 66/09). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno – "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji, postanowienia lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. W toku ww. procedury scalenia i podziału nieruchomości przepisy u.g.n. przewidują wprawdzie wykonanie pewnych czynności przez wójta (burmistrza) gminy, jednakże ich wykonanie jest uwarunkowane tym, aby sama procedura scalenia została wszczęta uchwałą rady gminy (art. 102 ust. 3 u.g.n.). W przedmiotowym przypadku nie doszło do wszczęcia procedury scaleniowej w ten sposób, w konsekwencji zatem nie może być mowy o bezczynności Burmistrza. Ze względu na powyższe, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.