II SAB/Bd 69/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Piechowiak sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Ewa Majchrzak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2015 r. sprawy ze skargi M. J., L. F., T. F., T. K., K. K., W. K. na bezczynność Wojewody Kujawsko-Pomorskiego w przedmiocie przewlekłości postępowania Wojewody Kujawsko-Pomorskiego w sprawie wydania decyzji 1. zobowiązuje Wojewodę Kujawsko-Pomorskiego do rozpoznania wniosku skarżących z dnia 11 lutego 2015 roku w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia akt sprawy z prawomocnym wyrokiem, 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. wymierza Wojewodzie Kujawsko-Pomorskiemu grzywnę w kwocie [...] ( [...] ) złotych, 4. zasądza od Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na rzecz skarżących solidarnie kwotę 459 ( czterysta pięćdziesiąt dziewięć ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. L. F., T. F., T. K., M. J., K. K. i W. K. wnieśli skargę na rażącą przewlekłość Wojewody [...] w zakresie braku wydania rozstrzygnięcia w sprawie dotyczącej ich wniosku o wydanie decyzji stwierdzającej, że zespół dworkowo-parkowy w S. w części o powierzchni ok. 2 ha (obecnie nieruchomość zapisana w księdze wieczystej [...], działka nr [...], obręb S., oraz w księdze wieczystej [...], działka nr [...], obręb S.), gmina K., powiat n., jest wyłączony spod działania art. 2 ust. 1 dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (§ 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej - Dz. U Nr 10, poz. 51). Równocześnie skarżący wnieśli o zobowiązanie do niezwłocznego, nie później niż w terminie 2 miesięcy, wydania rozstrzygnięcia w sprawie prowadzonej pod sygn. [...] i wymierzenie organowi grzywny w kwocie 5.000 zł. W uzasadnieniu skarżący wskazali, że [...] lutego 2015 r. złożyli wniosek o wydanie decyzji stwierdzającej, że zespół dworkowo - parkowy w S. jest wyłączony spod działania art. 2 ust. 1 dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Pismem z [...] lutego 2015 r. organ poinformował, że wskazanie, iż przedmiot żądania stanowi nieruchomość o powierzchni ok. 2 ha, jest niewystarczające, a w uzupełnieniu podania należy wskazać, jakiego rodzaju grunty wraz z częściami składowymi ono obejmuje, gdzie przebiegają granice zespołu dworsko-parkowego w S. w sensie geodezyjnym. W odpowiedzi na to pismo skarżący wskazali, że to organ ma obowiązek ustalić granice nieruchomości, które nie stanowią nieruchomości gruntu podpadającej pod reżim ustawy o reformie rolnej. Oczekiwanie od skarżących daleko idącej współpracy, konsekwencją której będzie ponoszenie kosztów związanych z uzyskiwaniem materiału dowodowego dla sprawy, jest niedopuszczalne, gdyż to organ zobowiązany jest do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, zgodnie z art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego. W świetle zasady prawdy obiektywnej określonej w art. 7 K.p.a. to na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek podjęcia wszelkich czynności mających na celu ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. Rozwiązania prawne przyjęte w kodeksie postępowania administracyjnego nie przewidują obowiązku strony wskazania dowodów potrzebnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Z art. 7 i 77 K.p.a. wynika, że postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności. Organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Ponownie pismem z [...] kwietnia 2015 r. organ wskazał, że strona ubiegająca się o uznanie, iż dana nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień zawartych w art. 2 ust. 1 pkt e dekretu, winna przedłożyć dowody stwierdzające dokładny obszar tej nieruchomości, z wyszczególnieniem użytków każdego rodzaju. W związku z powyższym skarżący złożyli do Ministra Rolnictwa Rozwoju i Wsi w dniu [...] kwietnia 2015 r. zażalenie na bezczynność Wojewody [...] polegające na braku załatwienia sprawy w oparciu o fakty i dowody możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza organ, zgodnie z art. 35 § 2 K.p.a., a tym samym nierozpoznanie sprawy w terminie wskazanym w art. 35 § 3 K.p.a. W dniu [...] maja 2015 r. Minister wydał postanowienie o uznaniu zażalenia za nieuzasadnione. Pismem z [...] czerwca 2015 r. skarżony organ ponownie błędnie wskazał, że to skarżący mają wypowiedzieć się co do powierzchni i granic żądanej nieruchomości. Organ posiada wszelkie niezbędne instrumenty prawne do geodezyjnego ustalenia granic nieruchomości, której dotyczy wniosek. Stanowisko organu przerzucające taki obowiązek na skarżących zmierza tylko i wyłącznie do przewlekłości postępowania, a brak jakiegokolwiek działania w zakresie zebrania i ustalenia materiału dowodowego przez organ świadczy o jego bezczynności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że skarżący podali, iż przedmiotem żądania jest nieruchomość o powierzchni około 2 ha bez podania jej dokładnej powierzchni. Jednocześnie do podania załączono księgi wieczyste, z treści których wynika, że łączna powierzchnia wnioskowanych działek wynosi 2,7400 ha. Pismem z [...] lutego 2015 r. poinformowano, że z treści wniosku nie wynika, jaką powierzchnię obejmuje przedmiot żądania, a organ administracji publicznej nie jest uprawniony do swobodnego interpretowania żądania strony. O tym, jaka jest treść żądania w postępowaniu administracyjnym, decyduje strona, a nie organ, do którego żądanie zostało skierowane. Dodatkowo wskazano, że organ prowadzący postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek bez znajomości przedmiotu żądania naraża się na orzekanie niezgodne z przepisami prawa. Stąd też podjęcie decyzji przy wniosku określającym powierzchnię nieruchomości na ok. 2 ha bez podania jej dokładnej powierzchni oraz bez wskazania granic tej nieruchomości skutkowałoby uchyleniem takiej decyzji. Ponadto wskazano, że wniosek należy uzupełnić o stosowne postanowienia sądu o nabyciu spadku po A. P. wszystkich uprawnionych spadkobierców lub o poświadczenia nabycia spadku sporządzone w formie aktu notarialnego. W związku z powyższym stosownie do art. 64 § 2 K.p.a. zobowiązano wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku w powyższym zakresie. W odpowiedzi na prośbę o uzupełnienie wniosku skarżący stwierdzili, że wymagania organu są nieuprawnione, a dalszy brak inicjatywy dowodowej skutkować będzie wystąpieniem ze skargą na bezczynność. Zatem, w świetle powyższego, podnoszony przez skarżących zarzut bezczynności organu jest nieuprawniony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl zaś art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; (...) 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Po myśli zaś art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 u.p.p.s.a.). W pierwszej kolejności należy wskazać, że w niniejszej sprawie została spełniona formalna przesłanka dopuszczalności skargi na przewlekłość postępowania, jaką jest wyczerpanie środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi, jeżeli służyły one stronie przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z ugruntowanym już orzecznictwem "złożenie zażalenia lub wezwania do usunięcia naruszenia prawa w trybie przewidzianym w art. 37 § 1 k.p.a. stanowi przesłankę skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, gdyż jest to środek zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 2 u.p.p.s.a." (postanowienie NSA z 7.05.2014 r., II OSK 1083/14, publ. LEX nr 1467706). W myśl art. 37 § 1 k.p.a., na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Dopiero zatem po wyczerpaniu tego trybu strona może wnieść do sądu administracyjnego skargę na bezczynność organu lub na przewlekłe prowadzenie postępowania. Przy czym skarga taka jest dopuszczalna niezależnie od pozytywnego czy negatywnego stanowiska zajętego przez organ wyższego stopnia. W niniejszej sprawie zażalenie takie skarżący wnieśli pismem z [...] kwietnia 2015 r . Postanowieniem z [...] maja 2015 r. Minister uznał zażalenie za nieuzasadnione. Przechodząc do meritum sprawy należy najpierw przybliżyć przebieg postępowania. Wniosek skarżących o wydanie przez organ decyzji pochodzi z [...] lutego 2015 r. i wpłynął do organu [...] lutego 2015 r. Pismem z [...] lutego 2015 r. organ wezwał skarżących do uzupełnienia wniosku poprzez doprecyzowanie powierzchni nieruchomości, której on dotyczy. W końcowej części ww. pisma organ zobowiązał skarżących do uzupełnienia wniosku stosownie do art. 64 § 2 K.p.a. w terminie 7 dni, nie pouczając jednak o skutkach prawnych niedopełnienia wezwania. Pismem z [...] marca 2015 r. (data wpływu do organu [...] marca 2015 r.) skarżący ponowili swój wniosek, nie wskazując jednak, jakiej powierzchni dotyczy on. Pismem z [...] kwietnia 2015 r. organ ponownie wezwał skarżących do uzupełnienia wniosku w ten sam sposób co poprzednio oraz dodatkowo o przedłożenie postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po A. P. lub poświadczenia nabycia spadku sporządzonego w formie aktu notarialnego. Ponownie organ zobowiązał skarżących do uzupełnienia wniosku stosownie do art. 64 § 2 K.p.a. w terminie 7 dni, nie pouczając o skutkach prawnych niedopełnienia wezwania. Pismem z [...] kwietnia 2015 r. skarżący złożyli zażalenie na bezczynność organu, które postanowieniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] maja 2015 r. zostało uznane za nieuzasadnione. Pismem z [...] czerwca 2015 r. organ ponownie wezwał skarżących do wskazania powierzchni nieruchomości, której dotyczy ich wniosek. W piśmie tym nie zawarto żadnego pouczenia. Pismem z [...] lipca 2015 r. (data wpływu do organu [...] lipca 2015 r.) skarżący ponowili swój wniosek, a następnie pismem z [...] lipca 2015 r. (data wpływu do organu [...] lipca 2015 r.) złożyli skargę, będącą przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie. Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Wszystkie pism kierowane do skarżących, które powoływały się na ww. przepis, nie zawierały równocześnie żadnego pouczenia, tym niemniej, skoro organ powoływał się na ww. uregulowanie, winien wydać stosownie do niego konkretne rozstrzygnięcie, a więc uznając, że skarżący nie uzupełnili wskazanych w nim braków, pozostawić pismo bez rozpoznania. Organ nie uczynił tego odkładając ad infinitum wydanie rozstrzygnięcia w sprawie, co spowodowało ewidentną przewlekłość postępowania. Ciągła wymiana pism bez podjęcia żadnego konkretnego rozstrzygnięcia nie może być uznana za prawidłowe działanie organu. Jak słusznie wskazuje się w orzecznictwie, na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 K.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. (vide uchwała NSA z 3.09.2013 r., I OPS 2/13, ONSAiWSA 2014/1/2). Zatem, organ winien, uznając, że skarżący nie uzupełnili w prawidłowy sposób swojego wniosku, wydać postanowienie o pozostawieniu sprawy bez rozpoznania, co pozwoliłoby następnie skarżącym ewentualnie zakwestionować to rozstrzygnięcie poprzez złożenie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, który następnie byłby władny zweryfikować prawidłowość poglądu prezentowanego przez organ co do konieczności doprecyzowania wniosku o wskazanie powierzchni nieruchomości, której on dotyczy. Zatem Sąd w niniejszej sprawie nie był władny przesądzić tej kwestii, ponieważ może być ona analizowana jedynie w ww. trybie badania prawidłowości rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. Reasumując, organ w dalszym toku postępowania winien rozpoznać wniosek skarżących albo poprzez wszczęcie postępowania, albo, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, pozostawić wniosek bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. W ocenie Sądu przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wynika to przede wszystkim stąd, że gdyby nie skarga złożona w niniejszej sprawie, organ w dalszym ciągu poprzestałby na dalszej wymianie pism ze skarżącymi, podczas gdy skoro powoływał się na art. 64 § 2 K.p.a., powinien zastosować się do jego treści i konsekwentnie pozostawić wniosek bez rozpoznania. Powyższe świadczy o ewidentnym naruszeniu przez organ cyt. przepisu, które spowodowało, że wniosek skarżących przez okres 7 miesięcy nie został w żaden sposób rozpoznany. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, może orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny. Nałożenie grzywny ma charakter fakultatywny. Przepis ten odsyła w kwestii wysokości grzywny do art. 154 § 6 p.p.s.a., co oznacza, że na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. wymierza się grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzedzającym, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. W zakresie wysokości grzywny ustawodawca wprowadził pewną swobodę określając jedynie jej górną granicę. W tej sytuacji koniecznym staje się zindywidualizowanie grzywny, czyli wskazanie przyczyn, które legły u podstaw jej wymierzenia w konkretnej wysokości (por. wyrok NSA z 8.01.2013 r., I OSK 2005/12, LEX nr 1341460). Biorąc pod uwagę wszystkie wymienione wyżej okoliczności sprawy Sąd wymierzył organowi grzywnę w kwocie 500 zł, która jest adekwatna do stopnia naruszenia przez organ prawa i skutków, jakie to wywołało. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr z 2013 r. poz. 490) z uwzględnieniem uiszczonych przez skarżących wpisu w kwocie 100 zł (§ 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 221, poz. 2193) oraz opłat skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 119 zł.