II SAB/Bd 7/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie sędzia WSA Anna Klotz (spr.) asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi Ł. K. na bezczynność Inspektor Nadzoru Budowlanego w przedmiocie stanu technicznego budynku 1. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w zakresie wydania rozstrzygnięcia w sprawie znak[...], 2. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Inspektor Nadzoru Budowlanego do wydania rozstrzygnięcia w sprawie znak: [...], [...], 4. wymierza organowi grzywnę w kwocie 500 (pięćset) złotych, 5. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Ł. K. (dalej określana jako Skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. (dalej określany jako PINB) w związku z niezałatwieniem w terminie sprawy znak: [...], [...] wszczętej przez organ z urzędu w sprawie stanu technicznego budynku gospodarczego nr [...], zlokalizowanego na terenie działki nr [...] (przy granicy z działką nr [...]) w m. K., gm. S. Skarżąca wniosła o: 1. wyznaczenie Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w M. dodatkowego terminu załatwienia sprawy o znakach: [...], [...], a dotyczącej złego stanu technicznego budynku gospodarczego, zlokalizowanego na terenie działki ewidencyjnej nr [...], obręb K., gmina S., 2. zarządzenie wyjaśnienia przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie i stwierdzenie, iż miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. orzeczenie organowi grzywny z tytułu bezczynności w wysokości adekwatnej do charakteru sprawy. 4. zasądzenie od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. zwrotu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca podała, że w dniu [...] września 2022 r. zostało jej doręczone zawiadomienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w I. i M. z dnia [...] września 2022 r. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie złego stanu technicznego budynku gospodarczego położonego na terenie działki ewidencyjnej nr [...] we wsi K., gmina S. (znak sprawy: [...]). W tej samej przesyłce rejestrowanej do organu o nr [...] znalazło się również zawiadomienie z [...] września 2022 r. o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia przedmiotowej sprawy na dzień [...] listopada 2022 r. oraz wezwanie z [...] września 2022 r. do przedłożenia w siedzibie organu dwóch protokołów kontroli okresowych rzeczonego budynku. Kserokopie obydwu protokołów wraz z pismem przewodnim zostały przesłane do organu przesyłką rejestrowaną o nr [...] w dniu [...] października 2022 r. i dotarły do jego siedziby następnego dnia. Jednak na przestrzeni ponad 14 miesięcy, licząc od [...] października 2022 r. do chwili obecnej, organ nie podjął najmniejszej nawet próby załatwienia sprawy rozpoczętej przesłaniem zawiadomienia z dnia [...] sierpnia 2022 r. (data doręczenia - [...] sierpnia 2022 r.) w sprawie kontroli owego budynku w dniu [...] sierpnia 2022 r. (znak sprawy: [...]). Nie ulega więc wątpliwości, że organ pierwszej instancji od ponad roku pozostaje w bezczynności. W związku z zaistniałą sytuacją skarżąca w dniu [...] października 2023 r. sporządziła ponaglenie na bezczynność organu i jeszcze tego samego dnia poprzez platformę ePUAP przesłała je do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. (dowód: Urzędowe Poświadczenie Przedłożenia ponaglenia jako załącznik nr 2). Jednak z przeprowadzonej w drugiej połowie listopada rozmowy telefonicznej z pracownikiem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. dowiedziała się, że jej ponaglenie nie zostało przekazane do organu odwoławczego. Wskazując na powyższe skarżąca wywiodła, że skarga jest konieczna i zasadna, dlatego też wnosi tak jak w petitum. W odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, ustosunkowując się do zarzutów wskazanych w skardze, iż w siedzibie organu znajdowały się jedynie zarchiwizowane już akta postępowania numer [...], które nie zawierały dokumentów, na które w treści uzasadnienia skargi na bezczynność powołuje się skarżąca. Ponadto w protokole zdawczo-odbiorczym pozostawionym w organie przez p. P. C. (Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego) również nie znajdowały się akta postępowania oznaczone numerem [...], w związku z czym przystąpiono do poszukiwania w inspektoracie wymienionych przez skarżącą dokumentów. Organ wyjaśnił, że dokumenty zostały odnalezione w segregatorze, w którym znajdowały się dokumenty dotyczące innych postępowań, których akta znajdują się, bądź znajdowały się w [...] Wojewódzkim Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w B. lub w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Bydgoszczy. Odnalezione dokumenty zostały dołączone do akt postępowania. Z uwagi na to, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. oraz pracownicy organu po przejęciu obowiązków oraz akt postępowań po p. P. C., Powiatowym Inspektorze Nadzoru Budowlanego w I., nie mieli świadomości o tym, iż postępowanie w sprawie złego stanu technicznego budynku gospodarczego, zlokalizowanego na terenie działki o numerze [...] w miejscowości K., gmina S. zostało wszczęte, nie podejmowali dalszych czynności w zakresie prowadzonej sprawy. Organ wskazał, że z uwagi na zaistniałą sytuację, na dzień [...] lutego 2024 r. wyznaczona została kontrola przedmiotowego obiektu, celem zweryfikowania aktualnego stanu technicznego, a następnie wydana zostanie stosowna decyzja kończąca postępowanie. Ponadto, organ poinformował, że pismem z dnia [...] stycznia 2024 r. wystąpiono do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w I. z prośbą o udzielenie informacji, czy organ dysponuje dokumentami związanymi z postępowaniami prowadzonymi w zakresie nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] oraz [...] w miejscowości K., których właścicielem jest skarżąca. W dniu [...] marca 2024r. wpłynęła do Sądu decyzja Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] marca 2024r. nr [...] w przedmiocie usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przeprowadzona przez Sąd na podstawie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), a także na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej powoływana jako ppsa) kontrola zgodności z prawem działalności administracji publicznej wykazała, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga jest zasadna. W kontrolowanej sprawie Skarżąca uczyniła przedmiotem wniesionej skargi bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. w związku z niezałatwieniem w terminie sprawy znak: [...], [...] wszczętej przez organ z urzędu w sprawie złego stanu technicznego budynku gospodarczego nr [...], zlokalizowanego na terenie działki nr [...] (przy granicy z działką nr [...]) w miejscowości K., gmina S. W piśmie z dnia [...] sierpnia 2022 r., w związku ze złożonym ustnie do protokołu podaniem w sprawie stanu technicznego budynku gospodarczego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. zawiadomił skarżącą, że dnia [...] sierpnia 2022 r. odbędzie się kontrola budynku gospodarczego nr [...] zlokalizowanego na działce nr [...] w m. K. Następnie, w dniu [...] sierpnia 2022 r. organ przeprowadził kontrolę ww. obiektu. Postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte przez organ z urzędu w dniu [...] września 2022 r. Następnie, na podstawie art. 50 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 62 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, organ wezwał skarżącą do przedłożenia w siedzibie organu wskazanych w wezwaniu z dnia [...] września 2022 r. dokumentów, m.in. protokołu kontroli okresowej budynku gospodarczego i protokołu kontroli okresowej badania instalacji elektrycznej i piorunochronnej. Skarżąca, w piśmie z dnia [...] października 2022 r. ustosunkowała się do powyższego wezwania przedkładając wymagane dokumenty. W piśmie z dnia [...] grudnia 2023 r. (data wpływu do organu: [...] grudnia 2023 r.), skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. w zw. z niezałatwieniem w terminie sprawy znak: [...], [...] wszczętej przez organ z urzędu w sprawie stanu technicznego budynku gospodarczego nr [...], zlokalizowanego na terenie działki nr [...] w m. K., gm. S. W pierwszej kolejności wskazać należy, że Skarżąca, wnosząc skargę, dopełniła określonego w art. 53 § 2b ppsa wymogu poprzedzenia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania ponagleniem wniesionym do właściwego organu, o którym mowa w art. 37 kpa. Z akt sprawy wynika bowiem, że pismem z dnia [...] października 2023 r. Skarżąca wniosła do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego za pośrednictwem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. ponaglenie na niezałatwienie w terminie przez PINB sprawy, a zatem spełniła warunek z art. 53 § 2b ppsa do skutecznego wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania. W konsekwencji, w ocenie Sądu, wniesiona skarga spełnia wymogi formalne umożliwiające jej merytoryczne rozpoznanie. Przed wniesieniem skargi Skarżąca wyczerpała bowiem przysługujące jej środki zaskarżenia, zgodnie z wymogiem art. 52 § 1 ppsa, który stanowi, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przedmiotowe ponaglenie nie zostało jednak przez organ rozpatrzone. Niezależnie jednak od tego, strona może wnieść skargę na bezczynność organu do sądu administracyjnego. Nie jest bowiem konieczne do skutecznego wniesienia skargi na bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania oczekiwanie na rozpoznanie przez właściwy organ ponaglenia, ani oczekiwanie na upływ czasu, jaki przepisy prawa dają organom administracji na przekazanie i rozpoznanie ponaglenia (por. wyrok NSA w sprawie I OSK 323/18; wyrok WSA we Wrocławiu w sprawie III SAB/Wr 953/19, dostępne na stronie internetowej https://orzczenia.nsa.gov.pl). Pojęcie bezczynności wiąże się z sytuacją, gdy organ będąc właściwym i zobowiązanym do załatwienia sprawy, nie czyni tego w terminie określonym przepisami prawa. Jak stanowi art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej jako kpa), organ jest bezczynny, gdy nie załatwi sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. W myśl art. 35 § 1 kpa organ administracji publicznej jest obowiązany do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie zaś z art. 35 § 3 kpa, w przypadku, gdy załatwienie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, wydanie rozstrzygnięcia powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a w sprawie szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Do ww. terminów nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 5 kpa). Stosownie do art. 36 § 1 kpa, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Odnosząc powyższe do kontrolowanego postępowania administracyjnego, stwierdzić należy, że PINB dopuścił się w sprawie bezczynności. Organ nie załatwił sprawy ani w terminach określonych w art. 35 kpa, ani w dodatkowych terminach, o których mowa w art. 36 § 1 kpa. Z akt sprawy wynika bowiem, że w związku ze złożonym podaniem w sprawie stanu technicznego budynku gospodarczego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. zawiadomił skarżącą o planowanej na dzień [...] sierpnia 2022 r. kontroli budynku gospodarczego nr [...] zlokalizowanego na działce nr [...] w m. K. Postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte w dniu [...] września 2022 r. Następnie, na podstawie art. 50 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 62 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, organ wezwał skarżącą do przedłożenia w siedzibie organu określonych dokumentów, m.in. protokołu kontroli okresowej budynku gospodarczego i protokołu kontroli okresowej badania instalacji elektrycznej i piorunochronnej. Skarżąca, zadośćuczyniła wezwaniu, przedkładając organowi wymagane dokumenty. Następnie, w piśmie z dnia [...] października 2023 r. skarżąca wniosła do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego za pośrednictwem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. ponaglenie na niezałatwienie w terminie przez PINB sprawy. W piśmie z dnia [...] grudnia 2023 r. (data wpływu do organu: [...] grudnia 2023 r.), skarżąca wniosła do tutejszego Sądu skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. w zw. z niezałatwieniem w terminie sprawy znak: [...], [...], na co wskazano powyżej. Powyższe jednoznacznie wskazuje na to, że organ dopuścił się w sprawie bezczynności. PINB nie dochował dwumiesięcznego terminu załatwienia sprawy określonego w art. 35 § 3 kpa dla sprawy szczególnie skomplikowanej, chociaż przedmiotowa sprawa niewątpliwie takową nie była, na co zasadnie zwróciła uwagę Skarżąca. Organ przez okres niespełna dwóch lat prowadził postępowanie w sprawie, tj. od momentu wszczęcia postępowania w dniu [...] września 2022 r. do czasu jego zakończenia decyzją z dnia [...] marca 2024 r. znak: [...], wydaną już po wniesieniu do Sądu skargi na bezczynność. Decyzją tą, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M., działając na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3, stosownie do art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz art. 104 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego nakazał skarżącej usunięcie nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu poprzez: 1. wykonanie podpór pod podciągiem drewnianym w ilości minimum 4 sztuk zgodnie z zaleceniami z protokołu z okresowej kontroli stanu technicznej sprawności obiektu budowlanego sporządzonego przez J. C. (upr. [...]); 2. uzupełnienie brakujących oraz zabezpieczenie przed dalszymi uszkodzeniami elementów poszycia dachu w sposób wskazany przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane i przynależącą do izby samorządu zawodowego w terminie do [...] lipca 2024 r. Przedmiotową decyzję PINB wydał już po wniesieniu niniejszej skargi do Sądu. Jednakże okoliczność zakończenia sprawy decyzją, mająca miejsce już po wniesieniu skargi do Sądu, nie mogła spowodować uwolnienia się organu od zarzutu bezczynności. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Sąd uznał, że PINB dopuścił się w sprawie bezczynności, gdyż będąc do tego zobowiązanym powołanymi wyżej przepisami kpa, nie załatwił sprawy w terminie. Przedmiotową sprawę organ prowadził łącznie 2 lata nie podejmując w tym czasie czynności w sprawie. Jak wynika z art. 149 § 1 pkt 1 ppsa, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. Sąd w niniejszej sprawie umorzył postępowanie w tym zakresie, albowiem z akt wynika, że w dniu [...] marca 2024 r. organ wydał w sprawie decyzję. Orzekanie zatem w tym przedmiocie byłoby bezprzedmiotowe (art. 161 § 1 pkt 3 ppsa, pkt 3 sentencji wyroku). Z powyższych względów Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ppsa. (pkt 1 sentencji wyroku). Jak wynika z art. 149 § 1a ppsa, stwierdzając przewlekłość lub bezczynność organu, sąd jednocześnie stwierdza, czy przewlekłość lub bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Biorąc pod uwagę opisany wyżej przebieg postępowania, a szczególności to, że sprawa była rozpoznawana 2 lata, przy jej nieskomplikowanym charakterze, Sąd uznał (pkt 2 sentencji wyroku), że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a ppsa). W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażącego, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i nie zaprzeczalne. W przedmiotowej sprawie bezczynność powstała z winy organu, który wskazywał na zmiany kadrowe i zagubienie akt sprawy skarżącej. Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie na podjęcie czynności w sprawie (a przedmiot postępowania nie jest skomplikowany), sprowadza się do konstatacji, że działania organu administracji publicznej w niniejszej sprawie nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Działanie organu w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Jak wynika z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ppsa, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może z urzędu lub na wniosek strony wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim. Sąd stwierdził, że zasadnym w sprawie jest nałożenie na organ na podstawie art. 149 § 2 ppsa grzywny w wysokości 500 zł (pkt 4 sentencji wyroku). Celem grzywny jest oddziaływanie mobilizujące i prewencyjne na organ, ale również represyjne. Za wymierzeniem organowi grzywny w niniejszej sprawie przemawia wielomiesięczne niepodejmowanie działań w sprawie przez organ. W okolicznościach sprawy brak było uzasadnienia dla takiego prowadzania postępowania. Na stosunkowo niski wymiar grzywny wpływ miało ostateczne załatwienie sprawy przez organ po wniesieniu przedmiotowej skargi. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ppsa (pkt 5 sentencji wyroku), uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu od skargi. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 ppsa. Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query.