II SAB/Bd 72/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek sędzia WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi J. K. i S. K. na bezczynność Inspektor Nadzoru Budowlanego w przedmiocie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku postanawia 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na rzecz J. K. i S. K. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych, uiszczona tytułem wpisu od skargi. Pismem z [...] lutego 2025 r. J. K. i S. K. (dalej "skarżący"), wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność Inspektor Nadzoru Budowlanego w przedmiocie nieprawidłowości i samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynków na działce w miejscowości K. 31 gmina L.. Skarżący zarzucili naruszenie przepisów: 1. art. 61 § 1 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej "k.p.a.") w zw. z art. 72a ustawy Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, że sprawa nie podlega wszczęciu na wniosek osoby posiadającej interes prawny oraz błędne przyjęcie, że art. 72a Pb nakazuje organom prowadzić postepowanie wyłącznie z urzędu, 2. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. polegające na braku rozpatrzenia sprawy w sposób wyczerpujący i niepodjęciu wszelkich czynności do wyjaśnienia sprawy. Należy wskazać, że tym samym pismem skarżący wnieśli również skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z [...] stycznia 2025 r. [...] stwierdzające niedopuszczalność ich zażalenia na pismo PINB w T. z [...] października 2024 r. dotyczące legalności i sposobu użytkowania wskazanych wyżej budynków. Ta skarga została zarejestrowana i toczyła się pod sygn. akt II SA/Bd 174/25. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że przeprowadził czynności kontrolne niezbędne do rozpatrzenia sprawy. Wskazał, że przedstawiciele PINB podczas kontroli nie stwierdzili żadnych nieprawidłowości na sąsiedniej nieruchomości, w tym samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektów w rozumieniu art. 71 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, o czym poinformowano Skarżących pismem z [...] maja 2024 r. Organ opisał także dalsze postępowanie i wymianę korespondencji ze skarżącymi w tym pismo z [...] listopada 2024 r., podtrzymujące wcześniej wyrażone stanowisko. Skarżący wnieśli od tego pisma zażalenie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na odnowę wszczęcia przez PINB postępowania. Postanowieniem z [...] stycznia 2025 r. [...] organ odwoławczy stwierdził niedopuszczalność tego zażalenia. Postanowienie organu odwoławczego stanowiło natomiast przedmiot skargi J. i S. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Organ podkreślił, że postępowania administracyjne w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania wszczyna się z urzędu. Postanowieniem z 27 sierpnia 2025 r., na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej "p.p.s.a.") Sąd z urzędu zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne w niniejszej sprawie z uwagi na okoliczność wystąpienia przez Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego wnioskiem z 24 lutego 2025 r., zarejestrowanym pod sygn. II OPS 2/25, do Naczelnego Sądu Administracyjnego o wyjaśnienie zagadnienia prawnego wywołującego poważne rozbieżności w orzecznictwie: "Czy z uwagi na dyspozycję art. 53a ust. 1 i art. 72a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, możliwe jest wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego w trybie nadzoru budowlanego na wniosek podmiotu, który żąda od organu podjęcia działań, powołując się na własny interes prawny". W przypadku negatywnej odpowiedzi na powyższe pytanie, Prezes NSA wniósł o wyjaśnienie: "Czy organ nadzoru budowlanego, do którego wpłynął wniosek o wszczęcie jednego z postępowań, o których mowa w art. 53a ust. 1 i art. 72a Prawa budowlanego, obowiązany jest wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, czy też wystarczającym jest poinformowanie pismem wnioskodawcy o podjętych działaniach". W związku z podjęciem w dniu 8 września 2025 r. przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały w ww. sprawie sygn. II OPS 2/25, tutejszy Sąd postanowieniem z 8 października 2025 r. podjął z urzędu zawieszone postępowanie. Wyrokiem z 14 października 2025 r. sygn. II SA/Bd 174/25 Sąd oddalił skargę na ww. postanowienie Kujawsko-Pomorskiego WINB z [...] stycznia 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Badanie merytoryczne skargi poprzedza analiza jej dopuszczalności. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest bezczynność Inspektor Nadzoru Budowlanego w przedmiocie zgodności obiektów budowlanych posadowionych na sąsiedniej nieruchomości z przepisami prawa, w szczególności samowolnej zmiany sposobu ich użytkowania. Zgodnie z art. 72a Jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Oznacza to, że skarga na bezczynność jest dopuszczalna, o ile dotyczy bezczynności polegającej na braku wydania decyzji administracyjnej (pkt 1) postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2), postanowienia wydanego w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu (pkt 3) ewentualnie innego niż określone w pkt 1-3 aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 4) W niniejszej sprawie należy mieć na uwadze, iż jak wskazano w części historycznej w dniu8 8 września 2025 r., w sprawie II OPS 2/25 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów podjął uchwałę następującej treści: 1) z uwagi na treść art. 53a ust. 1 i art. 72a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r. poz. 418, z późn. zm.) nie jest dopuszczalne wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego na wniosek osoby, która żąda od organu nadzoru budowlanego podjęcia działań, powołując się na własny interes prawny. Postępowania w tych sprawach wszczyna się wyłącznie z urzędu. 2) organ nadzoru budowlanego, do którego wpłynął wniosek (żądanie) wszczęcia jednego z postępowań, o których mowa w art. 53a ust. 1 i art. 72a ustawy - Prawo budowlane, obowiązany jest do poinformowania wnioskodawcy, w drodze pisma o charakterze informacyjnym, o podjętych działaniach i zajętym stanowisku. W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wskazał między innymi, że skoro organ nadzoru budowlanego nie jest zobowiązany do wydania, w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a., postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawach, o których mowa w art. 53a ust. 1 i art. 72a Prawa budowlanego, to brak reakcji tego organu polegający na niezajęciu stanowiska w procesowej formie nie może być kwestionowany w drodze ponaglenia (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.), tj. środka zwalczającego bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W konsekwencji - także skarga na bezczynność organu w tego rodzaju sprawach stanowi skargę niedopuszczalną w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Merytoryczne rozpatrzenie ponaglenia przez organ wyższego stopnia, a także skuteczne wniesienie do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu jest możliwe jedynie w sytuacji toczącego się postępowania w konkretnej sprawie. W orzecznictwie i piśmiennictwie podkreśla się, że brak jest podstaw do przyjęcia bezczynności organu administracji w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy prawa nie przewidują działania organów w określonej formie prawnej. Musi bowiem istnieć obowiązek prawny działania organu administracji i określona prawna forma tego działania, ujęta w ramy form procesowego rozstrzygnięcia sprawy (zob. wyroki NSA: z 20 kwietnia 1999 r., sygn. akt I SAB 161/98, 14 stycznia 2021 r., sygn. akt I GSK 1722/20; J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2008 r., s. 292). Jak wynika z art. 269 § 1 p.p.s.a. wykładnia zawarta w uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego ma moc wiążącą w stosunku do sądów administracyjnych. Oznacza to brak możliwości samodzielnego rozstrzygnięcia przez jakikolwiek skład sądu administracyjnego sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale NSA i przyjęcie wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta w taj uchwale. W niniejszej sprawie bowiem skarżący domagali się wszczęcia przez organ nadzoru budowlanego postępowania dotyczącego zarzucanych nieprawidłowości oraz samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynków na sąsiedniej nieruchomości. Zagadnienia te zgodnie z przepisami art. 53a oraz Prawa budowlanego podlegają wszczęciu wyłącznie z urzędu Wskazania wymaga, że zgodnie z treścią art. 53a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 418 ze zm.), postępowania uregulowane w niniejszym rozdziale, a więc dotyczące legalizacji robót budowlanych, wszczyna się z urzędu. Podobnie 72a w zw. z art. 71a ww. ustawy postępowania dotyczące samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych. Powyższe prowadzi natomiast do wniosku, że w świetle cytowanej uchwały, którą skład orzekający jest związany, wniesiona w niniejszej sprawie skarga jest niedopuszczalna. Podstawową bowiem przesłanką dopuszczalności skargi jest złożenie jej na akt lub czynność (bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania), objęte zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, określonym - zasadniczo - w art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a. oraz art. 5 p.p.s.a. W kontrolowanej sprawie zaś skarga została wniesiona na bezczynność w sytuacji, gdy organ nie mógł wydać stosownego postanowienia (o odmowie wszczęcia postępowania), a jedynie miał prawo ustosunkować się do wniosku o jego wszczęcie w piśmie o charakterze informacyjnym (co też, jak wynika z akt sprawy, PINB uczynił). W takiej zaś sytuacji niezasadne jest stwierdzenie, że organ pozostaje w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku skarżących. Ich wniosek bowiem podlegał analizie i ocenie z perspektywy zasadności i dopuszczalności wszczęcia z urzędu postępowania, objętego rozdziałem 5b ustawy Prawo budowlane, czemu organ dał wyraz w pismach z [...] maja 2024 r. oraz z [...] listopada 2024 r. Przyjęta przez organ forma procesowa stanowiska organu (pismo informacyjne) jest zaś prawidłowa w świetle wykładni zaprezentowanej w ww. uchwale, co zarazem czyni skargę na bezczynność w tej sprawie nieuzasadnioną. Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Stosownie do art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd z urzędu zwrócił stronie skarżącej cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego.