II SAB/Bd 75/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2018 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy [...] na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy) na rzecz Wójta Gminy [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem nienależnie pobranego wpisu. Pismami z dnia 13 czerwca 2018 r. skarżący Wójt Gminy Sadki (działający z jego upoważnienia zastępca Wójta) złożył do Starosty Powiatowego w Nakle nad Notecią wniosek o udostępnienie informacji publicznej poprzez wskazanie: ilości środków finansowych przeznaczonych przez Starostwo Powiatowe na promocję w latach 2014-2018 – wraz z wyszczególnieniem na przeznaczenie ich dla poszczególnych gmin powiatu nakielskiego. W odpowiedzi na przedmiotowe wnioski Starosta Nakielski, pismem z 27 czerwca 2018 r., zawiadomił Wójta Gminy Sadki o zakwalifikowaniu żądanych informacji (wraz z informacjami objętymi również innymi wnioskami skierowanymi w liczbie 24 w okresie od 12 do 25 czerwca 2018 r.) do informacji o charakterze przetworzonym i w związku z tym wezwał skarżącego do wykazania w terminie 14 dni interesu publicznego uzasadniającego udostępnienie żądanych informacji. Wezwanie to zostało powtórzone w piśmie z 17 lipca 2018 r. Pismem z dnia 24 lipca 2018 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność Starosty Nakielskiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący zarzucił Staroście nieudostępnienie informacji publicznej objętej wnioskami z 13 czerwca 2018 r. w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, przy jednoczesnym nie wydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Skarżący domagał się zobowiązania Starosty Nakielskiego do niezwłocznego rozpatrzenia wniosków - w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wydanego orzeczenia w sprawie oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że Starosta Nakielski jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, a także że wnioskowane informacje stanowią informację publiczną. Argumentował również, że żądane informacje mają charakter prosty zakwestionował w tym zakresie stanowisko organu. Pismem z dnia 23 października 2018r. (wniesionym do tut. Sądu 24 października 2018r. przed rozpoczęciem rozprawy) Wójt Gminy Sadki cofnął skargę. Skarżący uiścił wpis od skargi w kwocie 100 zł. W odpowiedzi na skargę Starosta Nakielski wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko co do charakteru żądanej przez skarżącego informacji. Ponadto w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę Starosta Nakielski zwrócił uwagę na brak określenia we wnioskach strony skarżącej (zwrócił uwagę na osobę podpisującą wnioski oraz złożenie skargi na papierze firmowym Urzędu Gminy w Sadkach). Na rozprawie 24 października 2018 r. pełnomocnik organu wniósł o odrzucenie skargi – z uwagi na jej wniesienie przez nieuprawniony podmiot. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Stosownie do art. 21 ustawy z dnia 6 września 2002 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm. – dalej zwanej "u.d.i.p."), do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – zwanej dalej "p.p.s.a."). Z kolei w myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a. Wyjaśnić należy, iż w przypadku skarg na bezczynność kontroli sądu poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i w określonym przez prawo terminie. W sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje nie tylko w przypadku faktycznego "milczenia" (bierności) podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, ale również w sytuacji, gdy podmiot ten stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu. Zaznaczyć też należy, iż do skargi na bezczynność nie mają zastosowania terminy do wniesienia skargi ustalone w przepisach art. 53 p.p.s.a. (zob. postanowienia NSA: z 11.05.2011 r., I OSK 716/11; z 26.05.2011 r., I OSK 857/11 - dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że skarga na bezczynność może być skutecznie wniesiona aż do chwili ustania stanu bezczynności. Przy rozpoznawaniu skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu jest zbadanie w pierwszej kolejności, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność. W rozpoznawanej sprawie za bezsporne należy przyjąć, że z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej wystąpił Wójt Gminy Sadki. Z jego upoważnienia wniosek złożony został przez zastępcę Wójta. W ocenie Sądu strona skarżąca – Wójt Gminy jako organ administracji publicznej nie jest uprawniony do żądania udostępnienia mu informacji publicznej w oparciu o przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764, dalej zwanej –"u.d.i.p."). Ustawa ta służy bowiem realizacji konstytucyjnego prawa obywateli do uzyskania informacji o działaniach władzy i sprawach publicznych, a nie przekazywaniu informacji między organami władzy publicznej, czy też między organami władzy publicznej, a podmiotami, które dysponują majątkiem publicznym. Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zakres prawa do informacji określa art. 61 ust. 2 Konstytucji, zgodnie z którym: "Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu". Z powołanego przepisu Konstytucji RP wynika więc, że dostęp do informacji publicznej przysługuje "obywatelowi". Z kolei art. 2 ust. 1 u.d.i.p. dostęp taki przyznaje "każdemu". Kwestia ustalenia kręgu podmiotów uprawnionych do uzyskania informacji publicznej była kilkakrotnie przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. I tak Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 30 stycznia 2014 r., wydanym w sprawie o sygn. I OSK 1982/13 (LEX nr 1463438), stwierdził, że: "Używając w art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Zwrot "każdy" należy rozumieć jako każdy człowiek lub podmiot prawa prywatnego. Termin "każdy" nie może być inaczej rozumiany, zważywszy na cel i sens ustawy o dostępie do informacji publicznej, przyjętej dla urzeczywistnienia idei transparentności władzy publicznej. Takie rozumienie pojęcia "każdemu" potwierdza stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, zaprezentowane w wyroku z dnia 25 maja 2009 r., o sygn. akt SK 54/08." Podzielając powyższe rozważania należy stwierdzić, że przy dokonywaniu wykładni użytego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP pojęcia "obywatel" oraz użytego w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdy" należy mieć na względzie przede wszystkim cel przepisów dotyczących dostępu do informacji publicznej. Celem tym jest zapewnienie swego rodzaju "społecznej kontroli" nad organami władzy publicznej, transparentności działania tych organów. Prawo do informacji o działalności władz jest ważnym elementem kontroli opinii publicznej nad działalnością podmiotów, którym powierzono wykonywanie zadań publicznych. Nie chodzi przy tym o zawężenie dostępu do informacji publicznej wyłącznie do osób fizycznych posiadających obywatelstwo polskie. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się już pogląd, że omawiane uprawnienie przysługuje także obywatelom innych państw, bezpaństwowcom oraz osobom prawnym i jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej. Niemniej jednak zasadne jest przyznanie takich uprawnień wyłącznie podmiotom prawa prywatnego. Termin "każdy", użyty w art. 2 ust. 1 ustawy, nie może odnosić się do organów administracji publicznej, gdyż celem ustawy jest zapewnienie dostępu do informacji o stanie spraw publicznych, a nie umożliwienie organom administracji pozyskiwania informacji od innych podmiotów publicznych lub podmiotów realizujących zadania publiczne czy też dysponujących majątkiem publicznym. W tej sytuacji uznać należy, iż Wójt Gminy Sadki, działając jako organ administracji publicznej, nie był upoważniony do występowania o udzielenie informacji publicznej w trybie powołanej ustawy o dostępie do informacji publicznej, a co za tym idzie, nie był również uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w tej sprawie. W tym miejscu należy wyjaśnić, że Sąd nie mógł uwzględnić oświadczenia strony skarżącej o cofnięciu skargi, ponieważ cofnięcie skargi można uznać za skuteczne tylko wtedy, gdy skarga jest dopuszczalna i została wniesiona przez podmiot legitymowany. Umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a. może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy skarga wniesiona została skutecznie, tj. gdy była dopuszczalna, a przez to wszczęła postępowanie sądowoadministracyjne, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Z tych też przyczyn skargę jako niedopuszczalną należało odrzucić, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 50 p.p.s.a. (pkt 1 postanowienia). Wobec uiszczenia wpisu Sąd orzekł o zwrocie na rzecz skarżącego kwoty 100 zł – działając na mocy art. 225 p.p.s.a. w zw. z art. 222 p.p.s.a. (punkt 2 postanowienia).