II SAB/Bd 78/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Reneta Owczarzak Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Asystent Sędziego Dawid Myszyński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 października 2014 r. sprawy ze skargi A. V., R. V. na bezczynność Prezydenta G. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej 1. zobowiązuje Prezydenta G. do rozpatrzenia wniosku skarżących z dnia 14 kwietnia 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie żądania udostępnienia projektu budowlanego w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa 3. zasądza od Prezydenta G. na rzecz skarżących solidarnie 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W piśmie z dnia [...] kwietnia 2014 r. A. V. i R. V. zwrócili się do Prezydenta G. o udzielenie informacji publicznej poprzez udostępnienie dokumentów w postaci decyzji o pozwoleniu na budowę oraz projektu budowlanego, dotyczących działek nr [...],[...] i [...] położonych w obrębie nr [...] przy ul. L. w G. Wnioskodawcy wskazali, że są właścicielami sąsiedniej działki o nr [...]. Podkreślili, że decyzja o pozwoleniu na budowę i projekt budowlany stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy z dnia 6.01.2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej zwana u.d.i.p.). W związku z powyższym wnieśli o udostępnienie wskazanych dokumentów do wglądu i dostarczenie im ich uwierzytelnionych kopii. Odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej Prezydent G. udzielił w piśmie z dnia [...] kwietnia 2014 r. Nr [...]. Organ udostępnił wnioskodawcom zanonimizowaną decyzję Prezydenta G. z dnia [...] lutego 2014 r. Nr [...] o pozwoleniu na budowę wskazując, że jej treść, z uwzględnieniem ustawy o ochronie danych osobowych, stanowi informację publiczną. Jednocześnie organ wskazał, że szczegółowe informacje dotyczące ww. decyzji, tj. wniosek wraz z załącznikami oraz akta sprawy nie podlegają ustawie o dostępie do informacji publicznej. Organ wyjaśnił, że dostęp do akt postępowania administracyjnego w sprawie pozwoleń na budowę reguluje art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i w tym zakresie, z mocy art. 1 ust. 2 u.d.i.p., wyłączone jest stosowanie jej przepisów. Wyjątek stanowią akta spraw związanych z zadaniami publicznymi wykonywanymi przez organ samorządowy, jednostki mu podległe i inne podmioty wykonujące zadania publiczne. A. V. i R. V., na podstawie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 367) złożyli zażalenie na bezczynność Prezydenta Miasta G. w sprawie z wniosku z dnia [...] kwietnia 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej. W uzasadnieniu zażalenia wskazali, że Prezydent był zobowiązany do udostępnienia żądanej informacji publicznej do dnia [...] kwietnia 2014 r., bądź wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji. W konsekwencji, wobec nie udzielenia żądanej informacji, zdaniem skarżących, Prezydent Miasta G. pozostaje w bezczynności. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na bezczynność Prezydenta G. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej złożyli A. V. i R. V. Zdaniem skarżących, nie udostępnienie przez Prezydenta G. informacji publicznej zgodnie z ich wnioskiem narusza: - art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej; - art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 oraz art. 13 ust. 1 u.d.i.p., poprzez rażące przekroczenie ustawowego terminu do udzielenia wnioskodawcom informacji publicznej bądź wydania decyzji odmawiającej udzielenia takiej informacji; - art. 16 ust. 1 u.d.i.p., poprzez dokonanie odmowy udostępnienia informacji publicznej zwykłym pismem informacyjnym, podczas gdy zgodnie z ww. przepisem odmowa udostępnienia informacji publicznej powinna nastąpić w formie decyzji. W konsekwencji powyższych naruszeń skarżący wnieśli o: - zobowiązanie organu do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem skarżących z dnia [...] kwietnia 2014 r.; - zobowiązanie organu do wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie; - stwierdzenie, że niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że w piśmie z dnia [...] kwietnia 2014 r. wnieśli o udostępnienie informacji publicznej w postaci decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r. oraz zatwierdzonego tą decyzją projektu budowlanego. Zdaniem skarżących, dokumenty te stanowią informację publiczną i powinny być im udostępnione. Nie udzielenie przez Prezydenta G. informacji publicznej narusza art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, który wiąże prawo do informacji publicznej z działalnością organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Ustawa o dostępie do informacji publicznej konkretyzuje prawa obywatela do informacji publicznej, zapisane w Konstytucji RP. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. W związku z tym, Prezydent Miasta G. był obowiązany do udostępnienia żądanej informacji do [...] kwietnia 2014 r. Skarżący zwrócili uwagę na fakt, że skoro organ chciał odmówić udostępnienia informacji publicznej, to powinien tego dokonać w drodze decyzji administracyjnej. W konsekwencji, organ nie wydając decyzji w przedmiocie odmowy udostępnienia ww. informacji publicznej, tj. projektu budowlanego i pozostałych załączników stanowiących integralną część decyzji Nr [...], pozostaje w bezczynności i to z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie argumentując, że projekt budowlany nie stanowi informacji publicznej i tym samym nie może podlegać udostępnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270), dalej zwana p.p.s.a., obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Ustawa o dostępie do informacji publicznej, będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazując, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Zgodnie z art. 1 powołanej ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej musi przede wszystkim ustalić, czy żądana informacja jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. W przypadku gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną, nie stosuje się przepisów ww. ustawy, wobec czego adresat wniosku powinien o tym zawiadomić wnioskodawcę. Nie wchodzi wówczas w grę możliwość wydania decyzji odmownej na podstawie art. 16 u.d.i.p. wobec niestosowania w sprawie jej przepisów. Trybem, w którym można zweryfikować stanowisko podmiotu, do którego skierowany został wniosek, jest skarga na bezczynność rozpoznawana przez sąd administracyjny. Sąd ten rozpoznając skargę musi ocenić, czy żądana informacja jest informacją publiczną, a tym samym musi stwierdzić, czy podmiot zobowiązany pozostaje w bezczynności, co też Sąd uczynił w niniejszej sprawie (tak NSA w wyroku z 16.04.2010 r., I OSK 83/10, LEX nr 595563). Rozpatrując w pierwszej kolejności aspekt podmiotowy na tle ustawy o dostępie do informacji publicznej należy wskazać, że zgodnie z art. 4 ust. 1 cyt. ustawy, obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności m.in. organy władzy publicznej. Organ, jakim jest prezydent miasta, niewątpliwie mieści się w zakresie podmiotowym ustawy i jako organ władzy publicznej zobowiązany jest do udostępniania posiadanych informacji, mających charakter informacji publicznych. W związku z powyższym prezydent jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia informacji, mających charakter informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 ustawy). Niewątpliwie również jest on dysponentem żądanej informacji. W niniejszej sprawie istota sporu między skarżącymi a organem sprowadza się do tego, czy stanowiący integralną część decyzji o pozwoleniu na budowę - projekt budowlany, stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. W związku z powyższym należało dokonać oceny charakteru żądanych przez skarżących informacji. Odwołać się trzeba do treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, która podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Wskazać trzeba, że określony w art. 6 ustawy katalog informacji podlegających udostępnieniu jest katalogiem otwartym, o czym świadczy użycie zwrotu "w szczególności" i z tego względu należy przyjąć zasadę jawności informacji o charakterze publicznym, a wyjątki od tej zasady muszą wynikać wprost z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Zarówno w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, jak i w doktrynie przyjmuje się, że wydawane przez organ architektoniczno-budowlany decyzje o pozwoleniu na budowę stanowią informację publiczną. Informacja o rozstrzyganych przez organy administracji publicznej sprawach administracyjnych jest informacją o działalności organów publicznych. Prawo dostępu do informacji o sprawach rozstrzyganych przed organami państwa, w szczególności zaś w postępowaniu administracyjnym, potwierdza przepis art. 5 ust. 3 u.d.i.p. Decyzje rozstrzygają sprawy administracyjne i jako akty administracyjne indywidualne stanowią dokumenty urzędowe w rozumieniu art. 6 pkt 4 lit. a ustawy. Z przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409) wynika, że projekt budowlany podlega zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę lub w odrębnej decyzji, poprzedzającej wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 34 ust. 4 i 5 tej ustawy). Projekt ten stanowi zatem integralną część rozstrzygnięcia administracyjnego, na co wskazuje treść udostępnionej już skarżącym decyzji. Informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez organ administracji publicznej, ale przymiot taki posiadać będą także te dokumenty, których organ używa do realizowania powierzonych mu prawem zadań. Ważnym jest, by dokumenty te służyły realizacji powierzonych prawem zadań i odnosiły się do nich bezpośrednio. Tym samym, projekt budowlany podlegający zatwierdzeniu w drodze decyzji organu budowlanego również stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. (zob. wyroki WSA w Krakowie z 21.12.2007 r., II SAB/Kr 92/07, WSA w Poznaniu z 29.11.2007 r., IV SA/Po 656/07, WSA w Rzeszowie z 17.01.2013 r., II SAB/Rz 48/12, LEX nr 1285163; I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. 2, LexisNexis Warszawa 2012, s. 117-118). Jednakże podkreślić należy, że takie stanowisko Sądu nie przesądza jeszcze o obowiązku udostępnienia przedmiotowej informacji (organ ma rozpatrzyć wniosek skarżących bądź poprzez udzielenie stosownej informacji, bądź wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji). Podmioty, o których mowa w art. 4 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p., mogą bowiem ograniczyć dostęp do żądanych informacji publicznych (art. 5 ustawy) np. ze względu na prywatność osoby fizycznej, ewentualnie z innych powodów, o których stanowi ustawa. Organ może również odmówić udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Jednak jeśli organ odmawia udzielenia informacji publicznej, to ma obowiązek dokonać tego, jak już wyżej wspomniano, w procesowej formie decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), co uzasadnia stosowanie w tym zakresie przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. W tej sytuacji organ pozostawał w bezczynności w zakresie udostępnienia skarżącym informacji publicznej, której żądali we wniosku z dnia [...] kwietnia 2014 r. Ponieważ skarga na bezczynność okazała się zasadna, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. zobowiązano organ do załatwienia wniosku skarżących z dnia [...] kwietnia 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie żądania udostępnienia projektu budowlanego w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt I sentencji wyroku). Sąd na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt II sentencji wyroku. W ocenie Sądu biorąc pod uwagę ugruntowane poglądy zarówno orzecznictwa jak i doktryny bezspornym dla organu winna być okoliczność, że projekt budowlany, stanowiący załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę, jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr z 2013 r. poz. 490) z uwzględnieniem uiszczonych przez skarżących wpisu w kwocie [...] zł (§ 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 221, poz. 2193) oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie [...]zł.