II SAB/Bd 79/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie: sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek asesor WSA Mariusz Pawełczak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 września 2025 r. sprawy ze skargi S. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1. stwierdza, że [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenia postępowania przez organ nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania [...] do załatwienia wniosku wskazanego w pkt 1; 4. oddala skargę w pozostałym zakresie; 5. zasądza od [...] na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Pismem z dnia 23 maja 2025 r. S. K. (dalej: "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na przewlekłość Wojewody Kujawsko-Pomorskiego (dalej: "Wojewoda", "organ") w sprawie rozpoznania wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy, domagając się w szczególności zobowiązania organu do niezwłocznego rozpoznania jego wniosku; uznania przewlekłości organu za rażące naruszenie prawa oraz przyznania na jego rzecz sumy pieniężnej od organu w maksymalnie możliwej wysokości wskazanej w art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm. - dalej: "p.p.s.a."). W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że w dniu 27 września 2024 r. złożył w terminie wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy jako kierowca międzynarodowy wraz z kompletnym zestawem wymaganych dokumentów. Pomimo upływu wielu miesięcy od daty złożenia wniosku organ nie zakończył jednak postępowania, ani nie wydał decyzji. Sytuacja ta jest dla niego tym bardziej dotkliwa, ponieważ jego karta pobytu utraciła ważność w dniu 9 marca 2025 r., co oznacza, że aktualnie nie może on wykonywać pracy. Podniósł, że w dniu 24 stycznia 2025 r. za pośrednictwem pełnomocnika złożył formalne ponaglenie. Dopiero w odpowiedzi na ponaglenie organ wezwał go do osobistego stawiennictwa w celu złożenia odcisków palców oraz przedstawienia dokumentów do wglądu, czego skarżący dokonał bezzwłocznie. Mimo spełnienia wszystkich formalności sprawa nadal nie została rozpoznana. Przy czym, jak podkreślił, nie jest ona szczególnie skomplikowana i nie występują w niej okoliczności uzasadniające tak długie jej procedowanie. Wskazał również, że w jego ocenie opisane postępowanie Wojewody narusza art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm. – dalej: "k.p.a."). 2. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podnosząc, że na podstawie art. 100c oraz art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 167 ze zm. – dalej: "ustawa pomocowa") bieg terminów na załatwienie sprawy, m.in. udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę, nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na okres do 30 września 2025 r. Ponadto organ zaznaczył, że po wniesieniu przez skarżącego ponaglenia, został on wezwany do uzupełnienia braków formalnych, o których uzupełnieniu, pismem z dnia 8 maja 2025 r. wszczęte zostało postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: 3. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednakże w niepełnym zakresie. Zgodnie z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. – dalej: "p.p.s.a.") skargę (w tym także skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania) można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). Złożenie ponaglenia wywiera skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), a tym samym umożliwia skuteczne wniesienie skargi na bezczynność/przewlekłe prowadzenie postępowania organu pozostającego w zwłoce i niepodejmującego w ustawowym terminie aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. Należy zwrócić uwagę na redakcję powołanego przepisu – nie ma znaczenia to czy i jak zostało rozpoznane ponaglenie, w tym, czy zostało ono pozostawione bez rozpoznania. Samo wniesienie ponaglenia już otwiera drogę do skutecznego wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłość. W sprawach tego rodzaju skarg nie ma znaczenia, jaki okres upłynął pomiędzy ponagleniem wniesionym w trybie art. 37 § 1 k.p.a., a skargą do sądu administracyjnego. Warunkiem formalnym skargi jest wyłącznie złożenie takiego ponaglenia w toku postępowania, którego prowadzenie kwestionuje się w skardze (por. postanowienie NSA z dnia: 10 października 2013 r., sygn. I OZ 893/13 oraz 2 września 2020 r. sygn. II OSK 3732/18). Nie budzi wątpliwości Sądu, że w okolicznościach badanej sprawy stosowny tryb został wyczerpany – ponaglenie złożono pismem z dnia 24 stycznia 2025 r., zatem przed zakończeniem postępowania administracyjnego. 4. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania przedmiotowej skargi należy zauważyć, że w niniejszym postępowaniu kluczowym obowiązkiem Sądu było zbadanie, czy zarzucana w skardze przewlekłość Wojewody rzeczywiście istniała – tak w dacie wniesienia skargi, jak i w dacie wyrokowania – a jeśli tak, to czy miała ona charakter rażący. Zauważyć należy, iż stan "przewlekłego prowadzenia postępowania" wyodrębniono z dotychczasowego pojęcia "bezczynności" w celu rozszerzenia ochrony prawnej stron przed naruszaniem przez organy terminowego załatwiania spraw. Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (a więc w terminie dodatkowym wyznaczonym przez organ). Przewlekłość z kolei odnosi się do oceny sprawności działania organu – w myśl art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. przewlekłe prowadzenie postępowania będzie miało miejsce, jeżeli jest ono prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ nie załatwiając sprawy w terminie, podejmuje czynności opieszale, naruszając zasadę szybkości postępowania z art. 12 k.p.a., a podejmowane przez niego czynności mają charakter pozorny lub nieistotny dla merytorycznego załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z dnia: 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 891/13, 7 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2595/13). Zatem, przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych i zbędnych. Skarżący zarzuca Wojewodzie przewlekłość w sprawie rozpoznania jego wniosku o zezwolenie mu na pobyt czasowy na terytorium kraju w związku z wykonywaniem pracy. Wojewoda odrzuca wszystkie zarzuty, twierdząc, że przepisy ustawy pomocowej doprowadziły do zawieszenia wszystkich terminów w postępowaniach administracyjnych, które toczą się w myśl ustawy o cudzoziemcach. Jak stanowi art. 100c ust. 1 pkt 1 oraz analogicznie art. 100d ust. 1 pkt 1 ustawy pomocowej, w okresie do dnia, odpowiednio, 31 grudnia 2022 r. i 30 września 2025 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Już w tym miejscu Sąd zwraca uwagę na sposób sfomułowania przytoczonych przepisów, gdzie ustawodawca krajowy odnosi się (w liczbie mnogiej) do postępowań i terminów w nich biegnących. Będzie to miało zasadnicze znaczenie w kontekście brzmienia art. 5 ust. 2 dyrektywy 2011/98/UE. Ponadto Sąd w składzie orzekającym całkowicie nie zgadza się z poglądem Wojewody, który był forsowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, do czego Sąd jeszcze się odniesie. Najnowsze orzecznictwo zasadnie wyraża nowe stanowisko w sprawach tego rodzaju. W przepisie art. 100d ust. 3 ustawy pomocowej wskazano, że w okresach wskazanych w poprzednim akapicie przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się (pkt 1) oraz organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa (pkt 2). Sąd w składzie orzekającym nie podziela stanowiska Wojewody, ani stanowiska orzecznictwa sądów administracyjnych, które są zbieżne z poglądem Wojewody. W myśl ww. regulacji ustawy pomocowej dochodzi do sytuacji, w której w sprawach z zakresu udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy nie można zastosować przepisów o bezczynności, a więc nie jest możliwe zastosowanie przepisu art. 37 k.p.a.. W konsekwencji nie da się wnieść ponaglenia, a następnie nie można skutecznie wnieść skargi na bezczynność, gdyż jak Sąd wyjaśnił powyżej, dla skutecznego wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania niezbędne jest uprzednie wniesienie ponaglenia (art. 52 § 2 p.p.s.a.). Zdaniem Sądu, komentowana regulacja stanowi pośrednie wyłączenie konstytucyjnego prawa do sądu, o którym mowa w art. 45 Konstytucji RP, do czego Sąd jeszcze powróci, ale na uwagę zasługuje praktyczny skutek. W tym miejscu należy przywołać regulację art. 112a ust. 1 i 2 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (tj. Dz.U. z 2024 r. poz. 769 - dalej "u.c."), w której uregulowano termin do wydania każdej z decyzji o zezwoleniu na pobyt czasowy, gdyż przepis ten znajduje się w części wspólnej dla działu V u.c. Powołany przepis stanowi: "Decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie [ust. 2 – uw. Sądu]". Zacytowany przepis stanowi podstawę w zakresie terminów, jakie są wiążące dla organu administracji publicznej w przedmiocie wydania decyzji w tej sprawie. Wobec tego, że skarżący zamierzał uzyskać zezwolenie na pobyt na terytorium kraju w związku z wykonywaniem pracy, należy zwrócić także uwagę na treść art. 5 ust. 2 dyrektywy 2011/98/UE jako podstawy do implementacji zagwarantowanej w art. 112a ust. 1 u.c. Przepis art. 5 ust. 2 dyrektywy 2011/98/UE stanowi, że właściwy organ wydaje decyzję w sprawie kompletnego wniosku w najkrótszym możliwym terminie, lecz w każdym razie w terminie czterech miesięcy od daty złożenia wniosku. Gdyby okazało się, że wniosek cudzoziemca był niekompletny, termin ten można przedłużyć w wyjątkowych okolicznościach, jeżeli sprawa jest skomplikowana. Organ ma jednak obowiązek wezwać stronę do uzupełnienia braków formalnych określonych w prawie krajowym, co może powodować, że termin z art. 5 ust. 2 dyrektywy 2011/98/UE ulegnie zawieszeniu. Już w tym miejscu należy zaznaczyć, że prawodawca unijny wskazał na procedowanie danego wniosku, a więc mowa jest o konkretnym wniosku cudzoziemca – liczba pojedyncza. Zawieszenie terminu do wydania decyzji może nastąpić w konkretnej sprawie, a nie ma ono charakteru generalnego. W art. 100d ust. 1 ustawy pomocowej wyłącza się we wszystkich postępowaniach bieg terminów procesowych, co stanowi sprzeczność z powołaną regulacją unijną. Podkreślenia wymaga zatem, że przepisy dyrektywy 2011/98/UE oraz ustawy o cudzoziemcach stanowią o wydaniu decyzji administracyjnej w przedmiocie zezwolenia na pobyt na terenie państwa członkowskiego Unii Europejskiej w związku z wykonywaniem pracy bez względu na wynik sprawy. Przepisy dyrektywy 2011/98/UE oraz ustawy o cudzoziemcach przewidują możliwość przedłużenia terminu, jego zawieszenie w związku z kwestią kompletności wniosku o udzielenie zezwolenia na pracę. W przepisach ustawy pomocowej zawiesza się postępowania (wszystkie) tylko z uwagi na niekontrolowany napływ uchodźców z Ukrainy w związku z wojną, jaka wybuchła na terytorium tego kraju. Nie są to zatem tożsame przesłanki uzasadniające zawieszenie biegu terminów procesowych. Implementacja przepisów dyrektywy 2011/98/UE nastąpiła w przepisach ustawy o cudzoziemcach, bowiem podobnie jak w dyrektywie 2011/98/UE, ustawa ta wprowadza rozbieżność co do momentu rozpoczęcia się terminu do wydania decyzji. Nie wolno zapominać jednak o tym, że złożenie przez skarżącego wniosku doprowadziło do skutecznego wszczęcia postępowania administracyjnego (por. np. uchwałę NSA z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13). Nie ulega najmniejszej wątpliwości to, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek skarżącego. To zaś powoduje stan zawisłości sprawy administracyjnej przed Wojewodą. Stan określany mianem lis pendens niejako "uruchamia" wszelkie możliwości dochodzenia obrony swoich praw w postępowaniu, aby z uwagi na interes prawny, osiągnąć swój zamierzony cel (por. R. Hauser, Wszczęcie postępowania administracyjnego, "Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny" 1998, nr 1, s. 6, a także: wyrok NSA z dnia 18 stycznia 1989 r., sygn. akt III SA 908/88, "Gazeta Prawnicza" 1989, nr 2, s. 8, wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt I SA/Kr 938/07). Wszczęcie postępowania administracyjnego powoduje zatem możliwość skorzystania m.in. z prawa do wniesienia ponaglenia z art. 37 k.p.a.. Z tego też względu nie można stwierdzić, iż pomiędzy ustawą pomocową a dyrektywą 2011/98/UE zachodzi rozbieżność terminologiczna. Wojewoda podniósł, że w ustawie mowa jest o tym, że terminy nie biegną, a w dyrektywie – przedłuża się albo zawiesza się. Wojewoda ewidentnie poprzestał na efektach zastosowanej wykładni językowej, a jak wskazuje na to Naczelny Sąd Administracyjny, w odniesieniu do prawa krajowego, oraz Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, w odniesieniu do prawa unijnego, każdy przepis prawa należy poddać dyrektywom wykładni językowej, a następnie celowościowej, dla zrekonstruowania celu przepisu prawa (zob. szerzej ww. uchwałę NSA oraz: K. Lenaerts, A. Gutiérrez-Fons, Metody wykładni Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, tłum. A. Sikora-Kaléda, Warszawa 2024, s. 125 i n., a także wyrok TSUE z dnia 4 kwietnia 2017 r., nr C-544/15, Sahar Fahimian v. Bundesrepublik Deutschland, dostępny w "Zbiorze Orzeczeń Trybunału Sprawiedliwości i Sądu" 2017, nr 4). Skoro postępowanie administracyjne zostało skutecznie wszczęte, bieg terminów rozpoczyna swój bieg, gdyż jest to naturalna konsekwencja w każdym procesie (sądowym jak i pozasądowym). W przepisach dyrektywy 2011/98/UE mowa jest o przedłużeniu terminu (art. 5 ust. 2 akapit 2 dyrektywy 2011/98/UE) oraz o wstrzymaniu terminu (art. 5 ust. 4 dyrektywy 2011/98/UE) postępowania wywołanego niekompletnością wniosku cudzoziemca, natomiast w ustawie pomocowej mowa jest o tym, że terminy nie rozpoczynają swojego biegu, a rozpoczęte ulegają zawieszeniu. Mowa jest zatem o zawieszeniu terminu, bowiem wstrzymanie posiada tożsamy zakres pojęciowy (wstrzymać – "zatrzymać w miejscu, powstrzymać, zahamować, osadzić; w biegu, oddech; odłożyć na później, zawiesić, odroczyć" [E. Sobol, Popularny słownik języka p. PWN, W. 2003, s. 1147]). Wobec skutecznego wszczęcia postępowania administracyjnego, o czym przesądza Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale I OPS 2/13, terminy rozpoczynają swój bieg. Zatem skutek przepisów dyrektywy unijnej oraz krajowej ustawy względem terminów jest tożsamy, gdyż dochodzi do zawieszenia postępowania, a więc tego, że bieg terminu nie ma miejsca. Jednakże wyższość dyrektywy 2011/98/UE względem ustawy pomocowej, wynikająca z przepisów konstytucyjnych, ale i traktatowych, zmusza do tego, aby przesłanki do zawieszenia postępowania administracyjnego wywołanego wnioskiem cudzoziemca były respektowane w warunkach, o których mowa w dyrektywie, a nie w ustawie. Z kolei art. 5 ust. 2 akapit 2 dyrektywy 2011/98/UE stanowi lex specialis dla regulacji opisanej w pierwszym akapicie tego przepisu, a także i art. 35 § 3 k.p.a.. Tym samym przepis art. 5 dyrektywy 2011/98/UE stanowi podstawę do uznania, że przesłanki wskazane w art. 100d ust. 1 ustawy pomocowej nie mogą doprowadzić do zawieszenia biegu terminów procesowych w prawidłowo wszczętych postępowaniach administracyjnych z wniosków cudzoziemców, choćby były one niekompletne. Na to zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, który zwrócił się z pytaniami prejudycjalnymi do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w postanowieniu z dnia 2 kwietnia 2025 r. o sygn. akt II SAB/Gl 19/25. Gliwicki sąd, dostrzegając tę samą problematykę, niejako zakwestionował brzmienie przepisów krajowej ustawy i oczekuje na rozstrzygnięcie co do pierwszeństwa stosowania przepisów. Nie ulega zaś wątpliwości, że po upływie okresu implementacji, w systemie państwa członkowskiego nie mogą obowiązywać regulacje niezgodne z dyrektywą (por. sprawa C-338/91 H. Steenhorst-Neerings vs. Bestuur van de Bedrifsvereniging voor Detailhandel, Ambachten en Huisvrouwen, [1993] ECR I-5475 – wyrok Sądu [ETS] z dnia 27 października 1993 r.). We wskazanej sprawie Europejski Trybunał Sprawiedliwości podkreślił, że po upływie okresu implementacji postanowienia dyrektywy mogą być powoływane przed sądem krajowym w celu uniemożliwienia stosowania jakichkolwiek przepisów prawa krajowego pozostających z nią w niezgodności (zob. pkt 14 wyroku w tej sprawie). Powyższa zasada dotyczy oczywiście tylko takich przepisów dyrektyw zaimplementowanych do prawodawstwa krajowego w zakreślonym terminie (względnie implementowanych nienależycie), które wywierają tzw. bezpośredni skutek, a więc – zgodnie z tzw. testem van Gend en Loos – są przepisami bezwarunkowymi oraz dostatecznie jasnymi i precyzyjnymi, które ponadto nie stanowią podstawy do działania przez właściwe organy państwa członkowskiego na zasadzie uznania lub władzy dyskrecjonalnej (por. A. Wróbel [w:] Stosowanie prawa Unii Europejskiej przez sądy, pod red. A. Wróbla, W. 2010, s. 104-105). Zdaniem Sądu taki właśnie charakter mają przepisy art. 5 ust. 2 i 4 dyrektywy 2011/98/UE, określające maksymalny termin wydania decyzji w sprawie jednego zezwolenia oraz bieg tego terminu i sposób obliczenia. Wypada zaznaczyć, że fakt, iż wskazane przepisy przyznają skarżącemu (obywatelowi Ukrainy) uprawnienie o charakterze tylko procesowym (do załatwienia sprawy w określonym terminie), nie wyklucza ich bezpośredniej skuteczności, gdyż – jak trafnie zauważa się w doktrynie – chronione przez zasadę bezpośredniego skutku prawo podmiotowe "w ujęciu unijnym powinno być interpretowane przez sądy krajowe jak najszerzej, mianowicie w takim sensie, że obejmuje ono nie tylko określone uprawnienia w sferze prawa materialnego, ale również uprawnienia w sferze prawa procesowego" (P. Brzeziński, Unijny obowiązek odmowy zastosowania przez sąd krajowy ustawy niezgodnej z dyrektywą Unii Europejskiej, W. 2010, s. 127). Trzeba bowiem pamiętać, że skarżący nie posiada statusu UKR, a w związku z tym nie korzysta z dobrodziejstw, nadal zapewnianych obywatelom Ukrainy z tym statusem przez ustawę pomocową. W tej sytuacji, skarżący, jak każdy inny cudzoziemiec, musi zalegalizować swój pobyt na podstawie zezwoleń, o których mowa w ustawie o cudzoziemcach. Wojewoda z błędnych pobudek nie procedował wniosku skarżącego. Obecnie przepis art. 100d ust. 3 ustawy pomocowej wyłącza natomiast możliwość zastosowania przepisów o bezczynności, a więc tak jak wskazano powyżej, nie można wnieść ponaglenia, co przecież sprzężone jest z przepisami o terminach na załatwienie sprawy. W konsekwencji, skarga na bezczynność tudzież przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego idąca w ślad za ponagleniem, powinna zostać uznana za niedopuszczalną i podlegać odrzuceniu (postanowienie NSA z dnia 2 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 510/23). Sąd w składzie orzekającym nie podziela tego stanowiska. Wspomniano już bowiem o obowiązku wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium państwa członkowskiego Unii Europejskiej w związku z wykonywaniem pracy na terytorium tegoż kraju. Przedłużenie terminu do załatwienia sprawy, czy też zawieszenie postępowania może nastąpić wyłącznie w związku z kompletnością wniosku inicjującego rzeczone postępowanie. Nie może być tak, że decyzja w tej materii nie zostanie wydana, bowiem przepisy unijne nie przewidują mechanizmu powszechnego zawieszenia biegu terminów, tak jak jest to na gruncie prawa krajowego. Należy zatem uznać, że przepis art. 100d ust. 1 i 3 ustawy pomocowej stoi w oczywistej sprzeczności z art. 112a ust. 1 u.c., ale przede wszystkim art. 5 ust. 2 dyrektywy 2011/98/UE, gdyż to w art. 112a ust. 1 u.c. dokonano implementacji przepisu dyrektywy. W konkretnej sprawie administracyjnej nie może dochodzić do odgórnego uniemożliwienia wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia na pobyt z uwagi na generalne zawieszenie biegu terminów postępowania, które w art. 100d ust. 1 ustawy pomocowej wyłączają możliwość dochodzenia przez strony prawa do terminowego wydania decyzji z uwagi na kwestię inną niż kompletność wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Sąd związany przepisami Konstytucji RP, musi mieć na względzie to, że w sytuacji kolizji przepisów prawa krajowego z prawem Unii Europejskiej jest jako sąd europejski, zobowiązany do stosowania przepisów europejskich (art. 91 ust. 3 Konstytucji RP i art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej) [reguła Simmenthal – wyrok ETS z dnia 9 marca 1978 r. w sprawie 106/77 – Amministrazione delle Finanze dello Stato a Simmenthal SA]. Odnieść należy się również do poglądów zgodnie z którymi przepisów o bezczynności nie stosuje się tak, jak stanowi o tym aktualnie art. 100d ust. 3 ustawy pomocowej. Pogląd taki reprezentuje m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 października 2024 r. o sygn. akt II OSK 867/24. W powołanym wyroku Sąd Kasacyjny wskazał, że nie można traktować o sprzeczności pomiędzy ustawą pomocową a dyrektywą 2011/98/UE, ponieważ w art. 5 dyrektywy 2011/98/UE nie ma mowy o bezczynności, ani zagadnieniach procesowych, które stanowiłyby prawo do wniesienia ponaglenia, a w konsekwencji były podstawą do przeprowadzenia kontroli sądowej na skutek złożonej skargi na bezczynność/przewlekłość. Sąd w składzie orzekającym nie podziela tego stanowiska, gdyż jest ono całkowicie oderwane od skutków, jakie wywołuje nieprzestrzeganie przepisów dyrektywy. Jeżeli przepisowi art. 5 ust. 2 i 4 dyrektywy 2011/98/UE nie zostanie uczynione zadość, to wówczas zaistnieje stan rzeczy tożsamy z bezczynnością, gdyż sprawa administracyjna wywołana wnioskiem cudzoziemca nie znajdzie zakończenia. Wbrew temu, co stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku, przepis art. 5 ust. 2 i 4 dyrektywy 2011/98/UE posiada silne "zabarwienie" procesowe i pozwala on na wywiedzenie skutków, o których mowa w krajowym porządku prawnym. Skutki te, wbrew regulacji art. 100d ust. 1 ustawy pomocowej, prowadzą ku przepisom o bezczynności. W świetle powyższych rozważań, w myśl których zawieszenie postępowania może nastąpić tylko w indywidualnej sprawie, o czym stanowi dyrektywa 2011/98/UE, a nie generalnie, jak ma to miejsce w ustawie pomocowej, wszelkie inne okoliczności muszą być potraktowane jako zwłoka, którą należy zwalczać w krajowym porządku prawnym ponagleniem, a następnie skargą na bezczynność/przewlekłość. Naczelny Sąd Administracyjny podniósł w ww. wyroku, że nie dochodzi do wyłączenia praw i wolności obywatelskich, tylko do czasowego wyłączenia możliwości domagania się przez cudzoziemca stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości za okres obowiązywania tej szczególnej regulacji oraz dochodzenia roszczeń. Sąd w składzie orzekającym nie podziela tego stanowiska, gdyż czasowe wyłączenie jest w istocie rzeczy wyłączeniem praw i wolności. To jest jeden i ten sam skutek. Ta "czasowość" jest swego rodzaju eufemizmem, ponieważ krajowy ustawodawca już czterokrotnie przedłużał okres, o którym mowa w art. 100d ust. 1 ustawy pomocowej. W tym miejscu powołać należy najnowsze orzecznictwo, w którym Naczelny Sąd Administracyjny w końcu uznał, że kolejne przedłużanie terminu wskazanego w art. 100d ust. 1 pkt 1 ustawy pomocowej przekreśla prawa cudzoziemców do skutecznego dochodzenia swoich praw przed wojewodami (zob. np. wyrok NSA z dnia 19 maja 2025 r., sygn. akt: II OSK 2926/24, II OSK 2498/24, II OSK 2737/24). NSA wskazał na epizodyczny (czasowy) charakter regulacji art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy, których wprowadzenie do ustawy spowodowane było kryzysem migracyjnym, związanym z rozpoczęciem przez Rosję działań zbrojnych na terytorium Ukrainy, a zatem sytuacją nadzwyczajną. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że czasowe ograniczenie prawa do sądu (w zakresie dotyczącym skarg na bezczynność oraz przewlekłość w sprawach zezwoleń na pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej – art. 100c ust. 4 i art. 100d ust. 4) było uzasadnione sytuacją kryzysową związaną z masowym napływem wysiedleńców z Ukrainy w związku z wojną rozpoczętą 24 lutego 2022 r. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny zastrzegł, że konieczne jest, aby sformułowane wyżej oceny dotyczące dopuszczalnego, proporcjonalnego ograniczenia prawa do sądu, zostały poczynione z uwzględnieniem nadzwyczajnych okoliczności aktualnych na dzień oceny bezczynności lub przewlekłości a ewentualna istotna zmiana tych okoliczności może doprowadzić do odmiennej oceny spełnienia przesłanki niezbędności wprowadzenia ograniczeń przewidzianych w art. 100d ustawy o pomocy. Rozwiązania legislacyjne uwarunkowane nadzwyczajnymi okolicznościami mogą być uznane za proporcjonalne tylko wówczas, gdy okoliczności te trwają. Wymóg niezbędności ograniczeń stanowi zaś, obok przesłanek przydatności i proporcjonalności sensu stricto, nieodzowny element testu proporcjonalności. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przez "istotną zmianę okoliczności" należy rozumieć nie tylko zmniejszenie liczby wniosków pobytowych wpływających do wojewodów, lecz również stan, w którym zwiększona liczba tych wniosków (w porównaniu z wpływem sprzed wybuchu wojny w Ukrainie) stała się normą w dłuższym – obecnie ponad trzyletnim – okresie i nie może być już uznawana za sytuację nadzwyczajną. Z danych udostępnionych przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców jednoznacznie wynika, że (w porównaniu z latami wcześniejszymi) w roku 2022 nastąpił znaczny wzrost liczby wniosków pobytowych, jakie wpłynęły do wojewodów, co bez wątpienia należy wiązać z wybuchem wojny w Ukrainie. Natomiast w kolejnych latach (2023-2024) wpływ ten kształtował się na zbliżonym poziomie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ponad dwuletni okres – od 15 kwietnia 2022 r. do 30 czerwca 2024 r. – należało uznać za wystarczający do zapewnienia przez państwo (administrację rządową) rozwiązań pozwalających na terminową obsługę wniosków pobytowych. Problem bezczynności lub przewlekłości prowadzenia postępowań w określonej kategorii spraw mający swoje źródło w ilości tych spraw powinien być rozwiązywany przez dostosowanie organizacyjne i kadrowe organów do bieżących potrzeb. Rozwiązanie tej kwestii nie powinno natomiast polegać na wielokrotnym prolongowaniu obowiązywania regulacji ograniczającej przysługujące cudzoziemcom uprawnienia i środki prawne (art. 100d ustawy o pomocy). Tym bardziej, że chodzi w tym przypadku o regulację szczególną, która w swoim założeniu miała mieć jedynie epizodyczny charakter. Wielokrotne przedłużanie obowiązywania przepisów epizodycznych może bowiem prowadzić do sytuacji, w której w dłuższej perspektywie stanowią one nie tylko "szczególne" – dopuszczalne ze względu na wyjątkowe okoliczności - lecz stałe ograniczenie praw, w tym również prawa do sądu. Takie rozwiązanie należy zaś ocenić krytycznie nie tylko przez pryzmat art. 45 ust. 1 Konstytucji, lecz również z punktu widzenia konstytucyjnej zasady pewności prawa wywodzonej z art. 2 Konstytucji. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nadzwyczajne okoliczności, o których mowa powyżej nie mogły stanowić podstawy do kolejnego – czwartego z rzędu – przedłużenia obowiązywania art. 100d u.o.p.u. po dniu 30 czerwca 2024 r. W związku z tym w ramach tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności ustaw należy odmówić zastosowania art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U z 2024 r., poz. 854 - dalej: "nowela ustawy", "ustawa zmieniająca") w zakresie w jakim przedłużono do 30 września 2025 r. obowiązywanie zawieszenia terminu do załatwienia spraw wymienionych w art. 100d ustawy o pomocy, jako niezgodnego z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Przyczyna wprowadzająca ograniczenie prawa do sądu w dacie wejścia w życie ustawy zmieniającej już nie istniała. Tym samym rozwiązanie ustawowe zawarte w art. 100d ust. 1-4 ustawy o pomocy w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, w świetle którego cudzoziemiec nie może skorzystać z prawa domagania się (realnej) ochrony sądowej w sytuacji istniejącej opieszałości bezczynności bądź przewlekłego działania organu, jest nie do pogodzenia z ww. zasadą prawa do sądu. Naczelny Sąd Administracyjny zajął w przywołanym wyroku stanowisko, zgodnie z którym, po czwartym przedłużeniu obowiązywania art. 100d ustawy o pomocy - po dniu 30 czerwca 2024 r. zachodzi sprzeczność art. 100d ustawy o pomocy z konstytucyjną zasadą prawa do sądu. Przepis ten nie powinien być zatem stosowany. 5. Podzielając powyższy pogląd prezentowany w najnowszym orzecznictwie NSA przyjąć zatem należy, że Wojewoda dopuścił się przewlekłości w rozpoznaniu sprawy skarżącego. Wniosek skarżącego wpłynął bowiem do organu w dniu 2 października 2024 r. (data nadania przez operatora pocztowego: 27 września 2024 r.), ponaglenie wpłynęło w dniu 31 stycznia 2025 r. (a więc po prawie czterech miesiącach ), a skarga na bezczynność jest z dnia 23 maja 2025 r. Wojewoda dopuścił się zatem ponad 7-miesięcznej zwłoki w rozpoznaniu sprawy skarżącego (licząc do dnia wniesienia skargi), co stanowi naruszenie terminów, o jakich mowa w art. 5 ust. 2 nr dyrektywy 2011/98/UE oraz art. 112a ust. 1 u.c. Sąd podkreśla, że w sprawach o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy ustawodawca wprowadził dwuetapowość postępowania administracyjnego. Pierwszy etap prowadzi do zapewnienia kompletności wniosku inicjującego postępowanie, bowiem to jest moment, od którego należy rozpocząć liczenie terminu do załatwienia sprawy. Drugi etap dotyczy już wydania decyzji po skonstatowaniu, że wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt jest kompletny. W tym drugim etapie ustawodawca wprowadza przepisy szczególne, co do terminu względem art. 35 k.p.a.. Tego zaś nie ma w przypadku pierwszego etapu, gdzie chodzi tylko o kompletność wniosku. Należy zatem przyjąć, że w pierwszym etapie obowiązują przepisy ogólne o terminach – art. 35 § 3 k.p.a. W okolicznościach sprawy Wojewoda po wniesieniu wniosku przez skarżącego nie podjął jakichkolwiek działań, w tym w szczególności nie zweryfikował nawet kompletności przedmiotowego wniosku. Dopiero po upływie niemal czterech miesięcy i to po wniesieniu przez skarżącego ponaglenia, organ wystosował do skarżącego pismo z wezwaniem do uzupełnienia braków formalnych w postaci dostarczenia wskazanych dokumentów oraz złożenia odcisków linii papilarnych. Bez wątpienia zatem doszło do naruszenia art. 35 k.p.a. To oznacza, że Wojewoda pozostawał w zwłoce – dopuścił się przewlekłości. O tym właśnie Sąd orzekł, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt 1 sentencji wyroku). 6. Jednocześnie Sąd doszedł do przekonania, że przewlekłość Wojewody nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł w pkt 2 sentencji wyroku. Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi posiadać bowiem pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. "Rażącym naruszeniem prawa, co wymaga powtórzenia, jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne." (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W. 1998 r., s. 808-812). Dla uznania rażącego naruszenia prawa, co także wymaga powtórzenia, nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy albo tylko pozostawanie w przewlekłości (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 5 grudnia 2019 r., sygn. akt III SAB/Gl 285/19, zob. także wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 9 stycznia 2020 r. sygn. akt III SAB/Wr 1110/19). Postawę Wojewody musiałaby cechować długotrwała i niezrozumiała bierność, szczególnie, że z art. 112a ust. 1 u.c. wynika jasno termin 60-dniowy na wydanie decyzji w sprawie od momentu stwierdzenia kompletności wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Wojewoda musiałby celowo podejmować działania pozorne, takie, które oczywiście nie prowadzą do załatwienia sprawy. Wojewoda jak każdy podmiot prawa, ma prawo do posiada własnych poglądów na temat stosowania przepisów prawa. Jego stanowisko na temat stosowania art. 100d ustawy pomocowej, chociaż w ocenie tut. Sądu błędne, jest przez niego konsekwentnie podnoszone, co przekłada się także na sformułowanie metodyki postępowania w sprawach cudzoziemców w zakresie obsługi tychże spraw. Błąd co do rozumienia przepisów prawa nie może być poczytywany jako celowe działanie, prowadzące do uznania, iż przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. 7. Z uwagi na to, że w niniejszej sprawie Wojewoda wydał decyzję z dnia 3 czerwca 2025 r. w przedmiocie zezwolenia skarżącemu na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej – która wraz z dowodem doręczenia jej skarżącemu znajduje się w aktach sprawy – Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy (pkt 3 sentencji wyroku). 8. Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę w pozostałym zakresie – tj. przyznania skarżącemu sumy pieniężnej (pkt 4 sentencji wyroku). Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a.: "Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6". Wskazany przepis ma charakter uznaniowy. Sąd w składzie orzekającym stoi na stanowisku, że nieuznanie, iż organ administracji publicznej dopuścił się przewlekłości o charakterze rażącym, szczególnie nie uzasadnia zastosowania tak drastycznych środków dyscyplinujących. Suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., jest środkiem dyscyplinująco-represyjnym o charakterze dodatkowym, który powinien być stosowany z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Odnosić go należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, co stanowi zaprzeczenie zasady demokratycznego państwa prawnego, a jednocześnie nadal pozostaje obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (zob. wyrok NSA z dnia [...] lipca 2020 r., sygn. akt II GSK 127/20). Przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter uznaniowy, więc Sąd doszedł do przekonania, że skoro skarżący nie przedstawił metodyki obliczenia kwoty, jaką należało, jego zdaniem zasądzić, Sąd był zmuszony do oddalenia skargi w tym zakresie. W sytuacji, w której Sąd orzeka w ramach uznaniowości, ciężar przekonania Sądu o zasadności zastosowania środków dyscyplinujących spoczywa na wnioskodawcy. 9. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 535). Sąd zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego w kwocie [...]zł, na którą składał się wpis od skargi na przewlekłość (pkt 5 sentencji wyroku).