II SAB/Bd 87/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek sędzia WSA Katarzyna Korycka (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 marca 2022 r. sprawy ze skargi [...][...] na bezczynność [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (poprzednio [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]) w przedmiocie samowoli budowlanej 1. zobowiązuje [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] do wydania aktu kończącego postępowanie w terminie 1 miesiąca od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. w pozostałym zakresie oddala skargę, 4. zasądza od [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] lipca 2021 r. Ł. K. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (w skrócie "PINB") w M. w załatwieniu w terminie sprawy znak: [...] w przedmiocie samowoli budowlanej polegającej na przebudowie stodoły zlokalizowanej na działce ewidencyjnej nr [...], obręb K., gmina S., należącej do R. K.. Skarżąca wniosła o wyznaczenie PINB w M. terminu do załatwienia sprawy, zarządzenie wyjaśnienia przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie oraz stwierdzenie, że miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzenie organowi grzywny z tytułu bezczynności. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że po uprawomocnieniu się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (WSA) w Bydgoszczy z dnia 22 lipca 2020 r. sygn. II SA/Bd 918/19 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wykucia otworu drzwiowego w ścianie szczytowej i zamurowaniu siedmiu otworów na wrota budynku stodoły, PINB otrzymał w dniu [...] lutego 2021 r. akta przedmiotowej sprawy. W dniu [...] czerwca 2020 r. PINB wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy na dzień [...] lipca 2021 r. Do dnia [...] lipca 2021 r. PINB nie załatwił sprawy i nie powiadomił skarżącej o kolejnym nowym terminie załatwienia sprawy, a ponadto nie dokonał formalnego zawiadomienia skarżącej o wszczęciu postepowania w przedmiotowej sprawie, całkowicie ignorując wytyczne zawarte w ww. wyroku z dnia 22 lipca 2020 r. sygn. II SA/Bd 918/19. PINB jedynie - jak wskazała skarżąca – zawiadomił o kolejnej kontroli wyznaczonej na dzień [...] czerwca 2021 r. na działce nr [...], której okoliczność przeprowadzenia w wyznaczonym dniu budzi wątpliwości skarżącej. W związku z zarządzeniem Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. rozszerzającym zakres działania Inspektor Nadzoru Budowlanego o obszar powiatu mogileńskiego - odpowiedzi na skargę udzielił Inspektor Nadzoru Budowlanego. Organ podniósł w odpowiedzi na skargę, że po ogłoszeniu ww. zarządzenia Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. (wydanego w związku z wygaśnięciem stosunku pracy z osobą pełniącą funkcję PINB w M. i brakiem osoby pełniącej funkcję organu), PINB w I. wyznaczył dwie osoby zatrudnione w PINB w I. do rozpatrywania wszystkich postępowań prowadzonych przez PINB w M.. Duża liczba spraw prowadzonych na obszarze obu powiatów – mogileńskiego i inowrocławskiego, ograniczona liczba pracowników posiadających stosowne umiejętności, prowadzenie czynności na obszarze powiatu mogileńskiego wyłącznie przez dwie osoby, konieczność zapoznania się z aktami spraw z powiatu mogileńskiego i w związku z tym brak fizycznej możliwości podjęcia wszystkich spraw jednocześnie, spowodowały – jak wyjaśnił PINB - że wydłużeniu uległo merytoryczne rozpatrywanie sprawy wraz ze zbieraniem materiału dowodowego. Zdaniem PINB, powyższe okoliczności, stanowiące przyczyny niewykonania w terminie określonych czynności, wskazują że nie można przypisać organowi umyślnego dążenia do zaniechania działań w sprawie czy też unikania podejmowania czynności. Jednocześnie PINB w I. opisał podjęte czynności w sprawie, wskazując na: postanowienie z dnia [...] czerwca 2021 r., którym wyznaczono nowy termin załatwienia sprawy na dzień [...] lipca 2021 r.; zawiadomienie z dnia [...] czerwca 2021 r., którym wyznaczono na dzień [...] czerwca 2021 r. termin kontroli; przeprowadzenia dnia [...] czerwca 2021 r. czynności kontrolnych na terenie działki nr [...]; nadanie dnia [...] lipca 2021 r. pisma do Starosty [...] z zapytaniem czy dla inwestycji polegającej na wymianie wypełnienia międzysłupowego, wykonaniu okien, zamurowaniu wrót garażowych, wykonaniu nowych posadzek betonowych, zlokalizowanej na terenie działki nr [...] wydana była decyzja o pozwoleniu na budowę bądź przyjęte było zgłoszenie robót niewymagających pozwolenia na budowę w ww. zakresie; nadanie dnia [...] lipca 2021 r. pisma do Burmistrza S. z zapytaniem czy na terenie nieruchomości nr [...] obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego; poinformowanie strony postępowania zawiadomieniem z dnia [...] lipca 2021 r. znak: [...] o wszczęciu postępowania administracyjnego; poinformowanie skarżącej pismem z dnia [...] lipca 2021 r. o wszczęciu postępowania oraz o nieuznaniu jej za stronę postępowania. PINB w I. wyjaśnił również, że ww. kontrola na działce nr [...] została przeprowadzona w obecności właściciela tej działki oraz, że skarżąca nie jest stroną postępowania, bowiem nie jest inwestorem, właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości, a obiekt budowlany stanowiący przedmiot postepowania nie oddziaływuje na obiekty zlokalizowane na działkach sąsiednich. Zaznaczył też, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Dokonana przez Sąd w niniejszej sprawie, na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329, dalej powoływanej jako "ppsa"), kontrola działalności administracji publicznej wykazała, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pozostaje bezczynny w rozpoznaniu sprawy samowolnej przebudowy budynku stodoły na terenie działki nr [...]. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że przed wniesieniem skargi skarżąca wyczerpała przysługujące jej środki zaskarżenia, zgodnie z art. 52 § 1 ppsa, gdyż pismem z dnia [...] marca 2021 r. wystąpiła do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z ponagleniem w związku z niedotrzymaniem przez organ I instancji terminu rozpoznania sprawy. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 ppsa). W sprawie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania środkiem takim jest ponaglenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia (art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - Dz.U. z 2021 r. poz. 735, dalej powoływanej też jako "kpa"). Przepisy Prawa budowlanego nie określają szczególnego trybu postępowania, a zatem w sprawach prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego zastosowanie mają ogólne zasady Kodeksu postępowania administracyjnego. Naczelna zasada postępowania administracyjnego, wyrażona w art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej powoływanej jako "kpa" stanowi, iż organy administracji publicznej winny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Zgodnie przy tym z treścią art. 35 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Przepisy szczególne, w myśl § 4, mogą określać inne terminy niż określone w § 3 [...]. Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. poz. 2320), okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5). W rozumieniu art. 104 § 1 kpa "załatwienie sprawy" oznacza wydanie przez organ decyzji, chyba że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stanowią inaczej. Jednocześnie, w myśl art. 36 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (§ 1). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2). Wskazane zasady ogólne postępowania administracyjnego, wraz konstytucyjnymi zasadami demokratycznego państwa prawnego i zasadą legalizmu, służą realizacji prawa obywateli do dobrej administracji, której elementem jest prawo do rozpoznania sprawy administracyjnej w rozsądnym terminie. W każdym więc przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa, jeżeli organ nie dopełnił czynności określonych w art. 36 kpa lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji, mamy do czynienia z bezczynnością organu administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2936/16 - dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Bezczynność organu ma więc miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a ppsa (zob. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 306/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Pojęcie "bezczynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 oraz art. 149 ppsa sprowadza się zatem do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych – niezałatwienia sprawy w terminie (por. R. Suwaj, Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej, Warszawa 2014, s. 57). Potwierdza to definicja legalna "bezczynności" zawarta w art. 37 § 1 pkt 1 kpa, zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1" (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). W tym ujęciu dochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 kpa wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności. Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać podjęte. Jak wynika z akt sprawy postępowanie w sprawie samowolnej przebudowy budynku stodoły na terenie działki nr [...] zostało zainicjowane pismem J. F. (którego następcą prawnym jest skarżąca) z dnia [...] września 2015 r. W sprawie zainicjowanej tym pismem PINB postanowieniem z dnia [...] października 2015 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania. W następstwie wniesienia zażalenia przez J. F. i przywrócenia terminu do jego złożenia, ww. postanowienie PINB zostało uchylone postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. (WINB) z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez PINB. Po ponownym rozpatrzeniu PINB postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie w sprawie wykucia otworu drzwiowego w ścianie szczytowej i zamurowaniu siedmiu otworów na wrota budynku stodoły, o które wniesiono pismem z dnia [...] września 2015 r., a WINB postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie PINB. W tym okresie PINB dokonał kilkukrotnych oględzin działki nr [...] odnośnie kwestii samowolnej przebudowy budynku stodoły, uzyskiwał od inwestora wyjaśnienia i dokumenty, a także podejmował określone czynności i akty w sprawie. Dlatego też tut. Sąd wyrokiem z dnia 22 lipca 2020 r., sygn. II SA/Bd 918/19 uznał odmowę wszczęcia postępowania za nieprawidłową. Jednocześnie Sąd wskazał, że organ winien dokonać formalnego zawiadomienia o wszczęciu postępowania, określić jego przedmiot i dopiero po ocenie dopuszczalności jego prowadzenia, w zależności od tej oceny – zakończyć postępowanie stosowną decyzją. PINB otrzymał ww. wyroku z dnia [...] lipca 2020 r. wraz z aktami sprawy - [...] lutego 2021 r. (k. 135). Dopiero natomiast pismem z dnia [...] lipca 2021 r., a więc prawie po 6 miesiącach od otrzymania ww. wyroku, PINB dokonał formalnego zawiadomienia o wszczęciu postępowania z dokładnym określeniem przedmiotu sprawy. Z akt sprawy nie wynika, aby PINB do momentu orzekania przez Sąd zakończył postępowanie w sprawie. W okresie od wpływu do organu ww. wyroku z dnia [...] lipca 2020 r. do zawiadomienia o wszczęciu postępowania, a więc w okresie trwającym prawie 6 miesięcy, PINB jedynie wyznaczył postanowieniem z dnia [...] czerwca 2021 r. nowy termin załatwienia sprawy na dzień [...] lipca 2021 r. i przeprowadził w dniu [...] czerwca 2021 r. kontrolę nieruchomości nr [...]. Ponadto pismami z dnia [...] lipca 2021 r. zwrócił się o udzielenie określonych informacji do Starosty [...] i Burmistrza S.. Należy zauważyć, że wyznaczając postanowieniem z dnia [...] czerwca 2021 r. termin załatwienia sprawy na dzień [...] lipca 2021 r., organ nie dochował tego terminu, ani też nie wydał wymaganego przez art. 36 kpa pisma informującego strony postępowania, że postępowanie nie zostanie zakończone w terminie określonym w art. 35 kpa i wskazującego nowy termin załatwienia sprawy. W tej sytuacji Sąd uznał, że w sprawie mamy do czynienia z naruszenia "terminowości" działania PINB. Zainicjowane pismem z dnia [...] września 2015 r. postępowanie nie zostało zakończone w terminie, a od dnia [...] lutego 2021 r. tj. dnia wpłynięcia do PINB wyroku z dnia [...] lipca 2020 r. do dnia [...] lipca 2021 r., a więc przez okres prawie 6 miesięcy PINB, wbrew wskazaniu zawartemu w wyroku z dnia [...] lipca 2020 r., PINB zwlekał z zawiadomieniem o wszczęciu postępowaniu, a swoją aktywność ograniczył wyłącznie do wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy na dzień [...] lipca 2021 r, którego nie dochował, i przeprowadzenia w dniu [...] czerwca 2021 r. kontroli nieruchomości nr [...], nie załatwiając sprawy w termiach określonych w kodeksie postępowania administracyjnego, co oznacza pozostawanie organu w bezczynności. Przedstawiony stan sprawy oraz sposób prowadzenia postępowania przez PINB, wynikający z akt administracyjnych sprawy, potwierdza więc trafność zarzutu bezczynności PINB. W rozpoznawanej sprawie żaden z przewidzianych w art. 35 kpa terminów załatwienia sprawy nie został zatem dotrzymany, a to wskazuje, że bez wątpienia organ naruszył terminy określone w art. 35 i art. 36 kpa oraz zasady postępowania sformułowane w art. 12 § 1 kpa. W świetle zaistniałych okoliczności Sąd uznał więc, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu. Jak podkreślono powyżej, dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu. Dlatego też okoliczność, że w okresie od dnia [...] marca 2021 r. do dnia [...] kwietnia 2021 r. PINB w M. działał bez osoby pełniącej funkcję organu, nie może stanowić okoliczności zwalniającej PINB z zarzutu bezczynności. Wobec stwierdzonej bezczynności Sąd, stosownie do art. 149 § 1 pkt 1 ppsa zobowiązał organ do wydania aktu kończącego postępowanie (pkt 1 sentencji wyroku). Sąd nie stwierdził jednocześnie, iż bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji wyroku). Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest zatem wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W orzecznictwie sądowym zgodnie przyjmuje się także, iż naruszenie prawa rażące oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Zdaniem Sądu stwierdzonej bezczynności nie znamionują takie cechy. Organ nie był całkowicie bierny w sprawie, a ponadto prowadził kilka postępowań dotyczących obiektów znajdujących się na działce nr [...]. Sąd uwzględnił też okoliczność, że w okresie od dnia [...] marca 2021 r. do dnia [...] kwietnia 2021 r. PINB w M. działał bez osoby pełniącej funkcję organu. Okoliczność ta co prawda – jak wyjaśniono – nie zwalnia z zarzutu bezczynności, ale ma niewątpliwie wpływ na ocenę charakteru zaistniałej w sprawie bezczynności organu. Z tych samych powodów Sąd nie wymierzył organowi grzywny, oddalając skargę w tym zakresie na podstawia art. 151 ppsa (pkt 3 sentencji wyroku). Wymierzenie grzywny jest środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji (lub jednej z nich) organ nadal nie będzie respektować nałożonych ustawą obowiązków. Z akt sprawy nie wynika, aby taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Orzeczenie o kosztach postępowania, obejmujących uiszczony przez skarżącą wpis, znajduje uzasadnienie w art. 200 i art. 205 § 1 ppsa.