II SAB/Bd 88/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: asesor WSA Grzegorz Saniewski po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2006 r. na posiedzeniu niejawnym skargi L. O. na bezczynność Burmistrza S. w przedmiocie zasiłku rodzinnego i specjalnego zasiłku okresowego na okres od czerwca 2001 r. postanawia odrzucić skargę. W piśmie z dnia 21 stycznia 2005 r. L. O. zawarła skargę na Kierownika Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. dotyczącą "nie wykonania przez wym. kierownika postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [...] datowanego 21 stycznia 2002 r. w związku z niezałatwieniem w terminie sprawy dotyczącej przyznania zasiłku rodzinnego na okres od czerwca 2001 r. oraz zasiłku celowego na mój udokumentowany wniosek z 22 czerwca 2001 r." Do skargi dołączono m.in. kopię pisma Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. do Miejsko Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. z dnia 11 stycznia 2005 r., w którym "w związku z kolejną interwencją Pani L. O." Kolegium prosi Ośrodek o wyjaśnienie w jako sposób załatwiony został wniosek o ustalenie uprawnień do zasiłku rodzinnego za okres od 1 czerwca 2001 r. Wezwana przez Sąd (k. 19) do udzielenia informacji, czy złożyła do organu wyższego stopnia zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie skarżąca wyjaśniła, że składała cały szereg skarg, czego dowodem jest ww. postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] 2002 r. wyznaczające Kierownikowi Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. dodatkowy termin 30 dni na załatwienie sprawy. Wykonania tegoż postanowienia skarżąca domagała się kierując do Kolegium pismo z dnia 4 września 2004 r. Do pisma wyjaśniającego skarżąca dołączyła m.in. kopię pisma Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. do MGOPS w S. z dnia 21 października 2004 r. z prośbą o udzielenie odpowiedzi na pismo z dnia 10 września 2004 r. dotyczące wyjaśnienia w jaki sposób został załatwiony wniosek skarżącej o ustalenie uprawnień do zasiłku rodzinnego złożony w MGOPS w S. w dniu 25 czerwca 2001 r., który zdaniem skarżącej nigdy nie został rozstrzygnięty. W odpowiedzi na następne zapytanie Sądu (k. 99) skarżąca pismem z dnia 17 stycznia 2006 r. (k.125) poinformowała, że pismo z dnia 4 września 2004 r. wysłała listem poleconym w dniu 6 września 2004 r. (załączono dowód nadania k. 126). W odpowiedzi na nie otrzymała "do wiadomości" pismo Kolegium do MGOPS w S. z dnia 10 września 2004 r. podpisane przez członka Kolegium B. S. (por. k. 127) oraz pismo tegoż Kolegium z dnia 21 października (k. 128). Nie otrzymała natomiast żadnego innego pisma Kolegium wskazującego, że zostało podjęte działanie w trybie art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego. Co do pisma Kolegium z dnia 11 stycznia 2005 r. skarżąca wyjaśniła, że otrzymała je po osobistej interwencji u wiceprezesa Kolegium w grudniu 2004 r. Po tym piśmie skarżąca nie otrzymała żadnego postanowienia Kolegium wskazującego, że zostało one podjęte w trybie art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego. Na zapytanie Sądu (k. 101) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wyjaśniło (k.104), że odpowiedzią na pismo skarżącej z dnia 4 września nie było pismo Kolegium z dnia 21 października 2004 r., ale decyzja Kolegium z dnia [...]2004 r. stwierdzające nieważność decyzji MGOPS w S. z dnia [...] 2003 r. odmawiającej przyznania skarżącej zasiłku rodzinnego za okres od 1 czerwca 2002r. do 31 maja 2003 r. Kolegium wyjaśniło także, że po wysłaniu pisma z dnia 21 października 2004 r. nie były kierowane do skarżącej żadne pisma dotyczące bezczynności MGOPS w S., gdyż w ocenie Kolegium taka bezczynność nie zachodziła. Co do pisma z dnia 11 stycznia 2005 r. Kolegium wyjaśniło, że zostało ono wysłane po wydaniu rozstrzygnięć Kolegium z dnia [...] 2005 r. w kwestii organu właściwego do rozpoznania wniosku skarżącej o zasiłek rodzinny za okres od 1 czerwca 2002 r. do 31 maja 2003 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Na wstępnie należy wyjaśnić sprecyzowanie przez Sąd przedmiotu postępowania jak też określenia organu, którego działalności skarga dotyczy. W piśmie z dnia 21 stycznia 2005 r. L. O. wnosi skargę "na kierownika" Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S., przy czym skarga ta "dotyczy" niewykonania postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2002 r. Postanowienie to (k.6) zostało podjęte w sprawie przyznania skarżącej "zasiłku rodzinnego oraz zasiłku celowego", a w jego sentencji wyznaczono Kierownikowi MGOPS w S. termin na załatwienie tej sprawy. Skarga L. O. odnosi się zatem w istocie do sprawy "zasiłku rodzinnego oraz zasiłku celowego", przy czym jak wyraźnie wskazuje skarżąca chodzi o przyznanie zasiłku za okres od czerwca 2001 r. W przesłanych Sądowi aktach administracyjnych rzeczywiście znajduje się (k. 1 ) wniosek skarżącej "o ustalenie uprawnień do zasiłku rodzinnego" podpisany przez nią w dniu 20 czerwca 2001r., z pieczęcią wpływu MGOPS w S. z dnia [...] 2001r., z którego treści wynika (patrz "oświadczenie o dochodach rodziny ... "), że dotyczy przyznania zasiłku na okres od czerwca 2001 r. Jest to przy tym wniosek odrębny od wniosków dotyczących następnych okresów tj. od 1 stycznia 2002 (wniosek pomiędzy k. 14 a k. 15 akt administracyjnych) oraz od 1 czerwca 2002 r. do 31 maja 2003 r. (k. 25 akt administracyjnych). Brak jest natomiast w ww. aktach wniosku o "zasiłek celowy" na okres od czerwca 2001 r. Tym niemniej organ wyodrębnił (poprzez włożenie do jednej koszulki foliowej wpiętej do segregatora zawierającego nadesłane akta) dokumenty opatrzone spisem treści z tytułem "zasiłek celowy". W tych wyodrębnionych aktach (nieponumerowanych i nie połączonych trwale) znajduje się kopia wniosku skarżącej z dnia 22 czerwca 2001 r. o "zasiłek na przeżycie do czasu otrzymania gwarantowanego zasiłku okresowego z MGOPS w S. (specjalny zasiłek okresowy w szczególnie uzasadnionych przypadkach art. 31 a)" oraz kopia "aktualizacji wywiadu u osoby i rodziny korzystającej z pomocy" przeprowadzonego z L. O. "w celu rozpatrzenia wniosku o zasiłek specjalny okresowy do MGOPS w S." (część IV wywiadu). Wynika zatem z powyższego, że skarżąca mówiąc o "zasiłku celowym" w istocie ma na myśli zasiłek specjalny okresowy, o którym stanowił art. 31a obowiązującej w momencie złożenia wniosku z dnia 22 czerwca 2001 r. ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414; z późn. zm.). Co do organu, którego bezczynności dotyczy skarga, należy zwrócić uwagę, że kierownik ośrodka pomocy społecznej nie jest organem samodzielnie wydającym decyzje administracyjne, ale zgodnie z art. 110 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64 poz. 593; z późn. zm.) czyni to z upoważnienia właściwego wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Decyzja podpisana przez kierownika jest zatem w istocie decyzją wójta (burmistrza, prezydenta miasta), tyle tylko że podpisaną w jego imieniu przez upoważnioną osobę (kierownika ośrodka pomocy społecznej). W dalszej konsekwencji także ewentualna bezczynność kierownika ośrodka pomocy społecznej posiadającego stosowne upoważnienie wójta (burmistrza, prezydenta miasta) jest w świetle ww. przepisu w istocie bezczynnością samego wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Przechodząc do oceny samego sposobu wniesienia sprecyzowanej w powyższy sposób skargi należy zauważyć, że zgodnie z art. 52 § l i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.; zwanej dalej "ppsa") jednym z koniecznych warunków dopuszczalności skargi jest wyczerpanie środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym. Takim środkiem w przypadku skargi na bezczynność organu jest zażalenie, o którym mowa w art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071; z późn. zm.; zwanej dalej "kpa"), które powinno być skierowane do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Dla skutecznego wniesienia skargi do Sądu potrzebne jest jednak nie tylko wyczerpanie przysługujących skarżącemu środków zaskarżenia, ale także zachowanie przewidzianego przez art. 53 § l ppsa trzydziestodniowego terminu na wniesienie skargi. Wniesienie skargi na bezczynność możliwe jest zatem co do zasady dopiero po otrzymaniu postanowienia będącego rozstrzygnięciem zażalenia na niezałatwienie sprawy, z zachowaniem trzydziestodniowego terminu liczonego od otrzymania tegoż postanowienia. W przedmiotowej sprawie ostatnim pismem skarżącej bezpośrednio poprzedzającym złożenie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, którego treść w świetle dotychczasowego przebiegu postępowania administracyjnego, powinna być odczytana jako zażalenie na niezałatwienie w terminie sprawy zasiłku rodzinnego i specjalnego zasiłku okresowego na okres od czerwca 2001 r., było pismo z dnia 4 września 2005 r., wysłane przesyłką poleconą w dniu 6 września 2005 r. Stosownie do art. 35 § 3 kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. powinno w terminie jednego miesiąca tj. do dnia 6 października 2005 r. podjąć rozstrzygnąć, czy zażalenie to jest zasadne. Zdaniem Sądu organ wyższego stopnia powinien rozważyć wydanie postanowienie w przedmiocie zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie nie tylko wówczas, kiedy podziela stanowisko osoby wnoszącej zażalenie, ale także wówczas, jeżeli w jego ocenie zażalenie nie ma uzasadnionych podstaw. Za takim rozwiązaniem przemawia potrzeba pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, oddziaływania na świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8 kpa), jak też potrzeba informowania strony postępowania o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Wyraźne poinformowanie strony, że nie dostrzeżono bezczynności w jej sprawie nie tylko wzbudza zaufanie obywatela do organu administracji, który nie zbywa jego żądań milczeniem lub działa na zasadzie czynności dorozumianych, ale także ułatwia temuż obywatelowi, w przypadku kiedy nie podziela stanowiska organu wyższego stopnia, określenie terminu, w jakim może zwrócić się do sądu administracyjnego ze skargą na bezczynność organu "niższego" stopnia. Tym niemniej, pomimo celowości takiego rozwiązania, analizując przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie można stwierdzić, że obecnie nakładają one na organ wyższego stopnia (w przedmiotowej sprawie - na Kolegium) obowiązek wydania postanowienia w przypadku, jeżeli w opinii tegoż organu zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie jest niezasadne. W przedmiotowej sprawie Kolegium nie podjęło żadnego rozstrzygnięcia w odpowiedzi na zażalenie skarżącej. W szczególności nie mają charakteru takich rozstrzygnięć pisma Kolegium z dnia 10 września i 11 października 2004 r. oraz z dnia 11 stycznia 2005 r., są one bowiem jedynie wyrazem podejmowania pewnych czynności faktycznych (zasięgania informacji o stanie sprawy u organu podległego). Za "odpowiedź" na pismo skarżącej z dnia 4 września nie można zwłaszcza uznać postanowienia Kolegium z dnia [...] 2004 r. gdyż nie dotyczy ono świadczeń za okres od 1 czerwca 2001 r., ale świadczeń za okres od 1 czerwca 2002 r. W takim przypadku tj. w przypadku braku rozstrzygnięcia w odpowiedzi na zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie - skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu powinna być wniesiona po upływie miesiąca od dnia złożenia zażalenia w trybie art. 37 kpa, (tj. po upływie okresu, w którym sprawa zażalenia powinna być załatwiona), jednak nie później niż w terminie 30 dni od dnia upływu wskazanego terminu miesięcznego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 1998 r. sygn. akt I SAB/Gd 8/97, opublikowane w elektronicznym zbiorze orzecznictwa LEX pod nr 33599 oraz postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 2 czerwca 2005 r. sygn. akt II SAB/Bd 22/05, niepublikowane ). Zażalenie na niezałatawienie sprawy w terminie skarżąca wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. w dniu 6 września 2004 r. (data nadania w urzędzie pocztowym), jednomiesięczny termin na załatwienie zażalenia upłynął zatem w dniu 6 października 2004 r. Od tego momentu zaczął biec 30 dniowy termin na wniesienie skargi do sądu administracyjnego, który upłynął w poniedziałek 7 listopada 2005 r. (30 dzień tj. 5 listopada przypadał w sobotę, co w myśl art. 82 § 3 ppsa uzasadnia wydłużenie terminu do następnego dnia po dniu wolnym od pracy). Tymczasem skarga z dnia 21 stycznia została wniesiona dopiero 22 stycznia 2005 r. (data stempla pocztowego). Ze względu na powyższe, na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako wniesioną po terminie należało odrzucić. Na marginesie należy zauważyć, że skarga na bezczynność organu może być wniesiona w każdym czasie, a odrzucenie przedmiotowej skargi nie pozbawia skarżącej możliwości wniesienia ponownej skargi na bezczynność organów administracji w interesującej ją sprawie. Skarga taka powinna jednakże być wniesiona z zachowaniem wyżej opisanego trybu, a w szczególności nie może być wniesiona później niż w terminie 30 dni liczonych od otrzymania postanowienia Kolegium wydanego w trybie art. 37 § 2 kpa lub w przypadku milczenia Kolegium - liczonych od dnia upływu miesięcznego terminu, w jakim Kolegium powinno wypowiedzieć się w odpowiedzi na zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie.