II SAB/Bd 95/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski ( spr ) sędzia WSA Joanna Brzezińska Protokolant starszy sekretarz sądowy Ewa Majchrzak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2016r. sprawy ze skargi Stowarzyszenie na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Prezydenta Miasta do rozpoznania wniosku Stowarzyszenie z dnia [...] 2016 r. w zakresie jego pkt 2; 2. stwierdza, że bezczynność organu w zakresie wskazanym w pkt 1 wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. w pozostałej części skargę oddala, 4. zasądza od Prezydenta Miasta na rzecz Stowarzyszenie kwotę [...](słownie dwadzieścia pięć) zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] maja 2016 r. Społeczne Stowarzyszenie w Ł. zwróciło się do Prezydenta Miasta o udostępnienie informacji publicznej: 1) o sposobie obliczania dotacji dla Studium oraz wskazanie szkoły publicznej tego samego typu i rodzaju, która brana była pod uwagę przy obliczaniu w/w dotacji; 2) o wysokości wydatków bieżących ustalonych w budżecie Miasta na 2016 r. przeznaczonych na samorządową policealną szkołę dla młodzieży kształcącą w zawodach medycznych, która brana była pod uwagę przy obliczaniu dotacji dla Studium, oraz średnią planowaną liczbę uczniów w tej szkole; 3) podanie wysokości wydatków bieżących ww. szkoły zaplanowanych w budżecie na rok 2016, we wskazanych podziałach klasyfikacji budżetowej. Pismem z dnia [...] maja 2016 r. organ poinformował Stowarzyszenie, że "do obliczenia stawki dotacji zostały przyjęte wydatki bieżące Szkół Policealnych kształcących w zawodach medycznych. Wyodrębniono koszty ponoszone na funkcjonowanie tego typu szkół z Zespołu Szkół oraz Centrum Kształcenia, a nie brano pod uwagę wszystkich kosztów ponoszonych na funkcjonowanie całego Zespołu Szkół, który kształci przede wszystkim młodzież w technikum i Zespole Szkół oraz Centrum Kształcenia, w skład którego wchodzi również Ośrodek, Ośrodek, Centrum oraz Technikum i Szkoła Zawodowa, co było błędne w poprzednich wyliczeniach, ponieważ wydatki bieżące ponoszone na utrzymania ww. struktur nie powinny być brane pod uwagę przy ustalaniu stawki dotacji dla szkół kształcących w zawodach medycznych. Wydatki bieżące, na podstawie których wyliczono stawkę dotacji na jednego ucznia Szkół Policealnych obejmują: wynagrodzenia i składki od nich naliczane osób zatrudnionych w tego typu i rodzaju szkołach (dla dorosłych), znajdujących się w strukturach Zespołu Szkół i Centrum Kształcenia, zakup towarów i usług niezbędnych do prowadzenia wyodrębnionych szkół (a nie całego Centrum oraz Zespołu Szkół), wydatki bieżące związane z utrzymaniem kubatury budynków oraz innych kosztów wspólnych (w tym opłaty za media), które liczone są proporcjonalnie do liczby uczniów (...)". Kolejnym pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. Stowarzyszenie ponowiło swój wniosek. Pismem z [...] czerwca 2016 r. organ podał, że w budżecie na 2016 r. "zaplanowana została ogólna kwota przeznaczona na działalność wszystkich szkół mieszczących się w rozdziale [...] w kwocie 29.583.960 zł". Równocześnie organ stwierdził, że nie jest w posiadaniu informacji dotyczącej zaplanowanych wydatków bieżących według klasyfikacji budżetowej z podziałem na paragrafy w szkołach, które kształcą w zawodach medycznych. Następnie Stowarzyszenie złożyło skargę na bezczynność Prezydenta Miasta w sprawie wniosków z dnia [...] maja 2015 r. oraz z dnia [...] czerwca 2016 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, uznanie, że bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny oraz zobowiązanie organu do rozpoznania ww. wniosków. W uzasadnieniu skarżące Stowarzyszenie wskazało, że pismem z dnia [...] maja 2016 r. organ udzielił odpowiedzi na jego wniosek z dnia [...] maja 2016 r., jednak nie wyczerpała ona tematyki i zakresu informacji zgodnie z wnioskiem. Była to odpowiedź ogólnikowa, nie odpowiadająca konkretnie na wniosek, a więc faktycznie oznacza to brak udzielenia odpowiedzi. Przekazane w tym piśmie informacje nie spełniają wymogów należytego poinformowania strony o sposobie wyliczenia dotacji. Na ich podstawie nie sposób zorientować się, jak obliczono dotację, jakimi danymi dysponował organ wyliczając dotację, jakie wydatki bieżące porównywanej szkoły publicznej zostały uwzględnione w tym wyliczaniu. W przesłanej odpowiedzi brak także informacji o wysokości wydatków bieżących ustalonych w budżecie Miasta na 2016 r. na samorządową szkołę policealną dla młodzieży kształcącą w zawodach medycznych oraz planowanej liczby uczniów w tej szkole. Brak jest również informacji o wysokości wydatków bieżących zapisanych w budżecie na 2016 r. w podziałach na klasyfikacje budżetowe. Również kolejna odpowiedź organu datowana na [...] czerwca 2016 r. jest odpowiedzią lakoniczną, udzieloną wymijająco, nie odnoszącą się w żaden sposób do wniosku. Podano w tej informacji ogólną kwotę zaplanowaną w budżecie Miasta przeznaczoną na działalność wszystkich zespołów szkół. Nie podano jednak kwoty wydatków bieżących ustalonych w budżecie miasta na szkołę dla młodzieży kształcącą w zawodach medycznych. W dalszym ciągu nie podano szczegółowego wyliczenia wydatków bieżących według podziałów klasyfikacji budżetowej. Dodatkowo organ zacytował wyrwany z kontekstu fragment pisma Ministra Edukacji Narodowej, który w tym wypadku nie ma nic wspólnego z pytaniami skierowanymi do organu. Zgodnie z przyjętym orzecznictwem sądowym udzielenie informacji niepełnej niezgodnej z wnioskiem traktowane jest jako bezczynność organu. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wskazał, że pismami z dnia [...].05.2016 r. i z dnia [...].06.2016 r. udzielił odpowiedzi na wniosek Stowarzyszenia za wyjątkiem pytania dotyczącego wysokości wydatków bieżących szkoły zaplanowanych w budżecie na 2016 r. we wskazanych podziałach klasyfikacji budżetowej, której to informacji nie posiada. Przy obliczaniu stawki dotacji po weryfikacji wzięto pod uwagę wydatki takich samych szkół, w zakresie zarówno typu szkoły jak i rodzaju, na co jednoznacznie wskazuje art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty. Do obliczenia stawki dotacji zostały przyjęte wydatki bieżące szkół policealnych kształcących w zawodach medycznych, które wyodrębnione zostały na podstawie tego samego typu szkół w Zespole Szkół i Centrum Kształcenia. Wysokość wydatków bieżących ustalonych w budżecie Miasta na rok 2016 na samorządową szkołę policealną została wskazana w piśmie z dnia [...].07.2016 r., tj. kwota 29.583.960 zł, która jest ogólną kwotą przeznaczoną na działalność wszystkich szkół mieszczących się w rozdziale 80130. Tylko bowiem w tym zakresie organ posiada informację. W zakresie informacji dotyczącej wysokości wydatków bieżących według klasyfikacji budżetowej organ nie posiadał i nadal nie posiada w tym zakresie informacji, o czym szczegółowo poinformował w piśmie z dnia [...].06.2016 r. Jednocześnie organ wyjaśnił, że tego typu dane posiadają szkoły. W sytuacji, gdy organ informacją nie dysponuje, wówczas winien zawiadomić o tym wnoszącego o jej udostępnienie, a dokonując takiej czynności nie pozostaje w bezczynności. W świetle uregulowań ustawy o dostępie do informacji publicznej organ nie ma obowiązku pozyskiwania informacji, której nie posiada, a która jest w dyspozycji innego zobowiązanego do jej udzielenia podmiotu. Organ w takiej sytuacji nie ma także obowiązku wydania decyzji. Powyższe wynika z faktu, że forma decyzji została przewidziana przez ustawodawcę wyłącznie dla rozstrzygnięcia o odmowie udostępnienia informacji, względnie o umorzeniu postępowania, zaś w przypadku, gdy podmiot zobowiązany nie posiada żądanych informacji, to nie może odmówić ich udzielenia (tak m.in. wyrok WSA w Gliwicach z 18.03.2015 r., IV SAB/G1 187/14; wyrok WSA Warszawie, 27.01. 2015 r., II SAB/Wa 629/14). Stąd też, w sytuacji, gdy organ nie dysponuje żądaną informacją, wydanie decyzji odmownej jest zbędne, organ powinien powiadomić podmiot żądający udostępnienia informacji, że żądanej informacji nie posiada oraz ewentualnie wskazać, jeżeli taką wiedzę organ posiada, jaki inny organ bądź podmiot dysponuje tą żądaną informacją (por. wyrok NSA z 10.01.2007 r., I OSK 50/06, postanowienie NSA z 13.032007 r., I OSK 243/07, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 27.09.2012 r., II SA/Go 500/12, wyrok WSA w Rzeszowie z 24.10.2012 r., II SAB/Rz 37/12). Tak też postąpił organ informując skarżącego, że nie posiada w tym konkretnym zakresie informacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest jedynie częściowo zasadna. Podnieść należy, że stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przy czym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718, zwanej dalej "P.p.s.a."). Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty administracyjne lub czynności z zakresu administracji publicznej, enumeratywnie wymienione w art. 3 § 2 P.p.s.a., jak również stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy, stronie przysługuje skarga na bezczynność organu administracji w sprawach, w których mogą być wydawane decyzje i postanowienia (art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a.), w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 tej ustawy), a także mogą być wydawane pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego w indywidualnych sprawach (art. 3 § 2 pkt 4a P.p.s.a.). W takich sprawach można skutecznie wnieść skargę na bezczynność, jeśli organ administracji publicznej nie załatwi sprawy w terminie określonym w przepisach art. 35-36 K.p.a., bądź w terminie wynikającym z innej ustawy regulującej sposób postępowania organów administracji. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie - ale mimo zaistnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownych czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określona decyzja, postanowienie lub inny akt nie zostały dokonane, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Udostępnianie zaś informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni - art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 2058, dalej zwana "u.d.i.p."), za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2. Stosownie do art. 13 ust. 2 cyt. ustawy, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Ponadto, trzeba mieć na uwadze, że zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Przechodząc do analizy niniejszej sprawy stwierdzić trzeba, co bezspornie wynika z akt, że organ udzielił odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej z [...] maja 2016 r. w zakresie jego pkt 1, a mianowicie sposobu obliczania dotacji dla Studium i wskazania szkoły publicznej tego samego typu i rodzaju, która była brana pod uwagę przy obliczaniu ww. dotacji. Informacje te znajdują się w piśmie organu z dnia 17 maja 2016 r. (k. 7 akt). Odnośnie natomiast pkt 2 ww. wniosku, to stwierdzić trzeba, że organ nie udzielił w tym zakresie żądanej informacji, ani też nie wskazał przyczyn, dla których tego nie uczynił. Stowarzyszenie żądało w nim informacji o wysokości wydatków bieżących ustalonych w budżecie Miasta na 2016 r. przeznaczonych na samorządową policealną szkołę dla młodzieży kształcącą w zawodach medycznych, która brana była pod uwagę przy obliczaniu dotacji dla Studium, oraz średniej planowanej liczby uczniów w tej szkole. Z analizy pism organu stanowiących odpowiedź na żądanie udostępnienia informacji publicznej w tym zakresie wynika, że organ pozostaje w bezczynności w tym zakresie. Skutkowało to rozstrzygnięciem Sądu zawartym w pkt 1 wyroku (art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Biorąc pod uwagę to, że organ nie udostępnił ww. informacji pomimo dwóch pism Stowarzyszenia w tym zakresie oraz również po wniesieniu skargi do Sądu nie ulega wątpliwości, że bezczynność organu w tym zakresie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt 2 wyroku. Równocześnie Sąd uznał, że brak jest podstaw do orzeczenia wobec organu grzywny (art. 149 § 2 P.p.s.a.). Odnośnie pkt 3 wniosku z dnia [...] maja 2016 r. to bezspornie organ poinformował Stowarzyszenie, że nie posiada żądanych informacji (vide pismo organu z dnia [...].06.2016 r., k. 5 akt). Jak słusznie wskazuje się w orzecznictwie, nie jest odmową udzielenia informacji publicznej wskazanie, że się ich nie posiada. Jednakże o tym fakcie organ winien powiadomić wnioskodawcę pisemnie, wskazując - jeśli posiada taką wiedzę, gdzie zainteresowany żądane informacje może uzyskać. Organ nie ma natomiast obowiązku wydawania w takiej sytuacji decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z 27.09.2002 r., II SAB 289/02). Działanie organu w tym zakresie było zatem w pełni prawidłowe i nie stanowiło niewątpliwie bezczynności. Podkreślić należy, że w odpowiedzi na skargę organ wskazał, iż żądaną informację posiadają poszczególne szkoły. Mając na uwadze powyższe Sąd w pozostałej części na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił. O kosztach orzeczono na podstawie art. 206 P.p.s.a. uwzględniając okoliczność, że wniosek skarżącego Stowarzyszenia zawierał de facto wniosek o udostępnienie czterech rodzajów informacji publicznej, natomiast organ nie udzielił informacji jedynie w zakresie jednego rodzaju. Koszty postępowania wynosiły w niniejszej sprawie 100 zł (wpis), zatem Sąd zasądził na rzecz skarżącego kwotę 25 zł stanowiącą 1/4 tej kwoty.