II SAB/Rz 37/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik WSA Ewa Partyka Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 października 2012 r. sprawy ze skargi S. S. na bezczynność Dyrektora Gminnego Zakładu Komunalnego - obecnie Prezesa Gminnego Przedsiębiorstwa Komunalnego sp. z o.o. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej I. zobowiązuje Prezesa Zarządu Gminnego Przedsiębiorstwa Komunalnego sp. z o.o. do rozpoznania wniosku skarżącego S. S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności; II. stwierdza, że bezczynność organu nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Prezesa Zarządu Gminnego Przedsiębiorstwa Komunalnego sp. z o.o. na rzecz skarżącego S. S. kwotę 100 zł (słownie: sto złoty) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2012 r. S.S. zwrócił się do Gminnego Zakładu Komunalnego w J., zwanego w dalszej części także w skrócie GZK, o udostępnienie kserokopii kart drogowych wszystkich samochodów asenizacyjnych będących w dyspozycji GZK w J., za okres od 1 stycznia 2009r. do 31 grudnia 2009 r. Jako podstawę swojego żądania wnioskodawca wskazał art. 2 ust. 1, art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 112.1198 ze zm.), zwaną dalej ustawą. Dyrektor GZK w J. w odpowiedzi udzielonej w piśmie z dnia [...] stycznia 2012 r. odmówił udostępnienia lub dostarczenia żądanych informacji, gdyż nie podlegają one przepisom ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem są objęte tajemnicą przedsiębiorcy oraz tajemnicą gospodarczą i dostęp do tych dokumentów mogą mieć wyłącznie ustawowo uprawnieni przedstawiciele instytucji państwowych, takich jak Policja, Inspekcja Transportu Drogowego oraz przedstawiciele instytucji skarbowych. W piśmie z dnia [...] lutego 2012 r. S.S. wezwał Gminny Zakład Komunalny w J. do usunięcia naruszenia prawa polegającego na nie udzieleniu odpowiedzi na jego wniosek o udostępnienie informacji w trybie ustawy. W uzasadnieniu wezwania podał, że zgodnie z § 2 ust. 3 Statutu Gminny Zakład Komunalny gospodaruje mieniem komunalnym należącym do Gminy J., a zgodnie z art. 4 i art. 6 ustawy, Gmina J. jest zobligowana do udzielenia informacji publicznej, w szczególności o majątku, którym dysponuje. W piśmie z dnia [...] lutego 2012 r. Dyrektor GZK w J. wskazał, że wezwanie jest niezasadne i niezgodne ze stanem faktycznym, ponieważ odpowiedź została udzielona wnioskodawcy w piśmie z dnia [...] stycznia 2012 r. Dyrektor GZK podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w w.w. piśmie. Dokumenty, o które zwracał się wnioskodawca objęte są tajemnicą przedsiębiorcy, bo zawierają szczegółowe informacje dotyczące osób, terminów, miejsc i okresów wywożenia nieczystości ciekłych od imiennie określonych mieszkańców Gminy J. Informacje zawierające dane osobowe podlegają zaś bezwzględnej ochronie zgodnie z przepisami ustawy o ochronie danych osobowych, co czyni możliwym ich udostępnienie. Dyrektor GZK w J. wskazał na naruszenia przez S.S. przepisów ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2011 r., Nr 152, poz. 897), Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy J. uchwalonego uchwałą Rady Gminy J. z dnia [...] października 2009 r [...] (Dz. Urz. Woj. Podk. Nr 93 z dnia 2 grudnia 2009 r. poz. 2114), a także ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r., Nr 239, poz. 2019 ze zm.) oraz ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 ze zm.) w zakresie odprowadzania nieczystości ciekłych z działki oraz wód opadowych z dachu budynku. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uznało za nieuzasadnione zażalenie S.S. z dnia [...] maja 2012 r. na niezałatwienie w terminie jego wniosku o udostępnienie kart drogowych samochodów asenizacyjnych będących w dyspozycji GZK w J. oraz odmówił wyznaczenia dodatkowego terminu załatwienia sprawy. W dniu 30 lipca 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wpłynęła skarga S.S. na bezczynność Gminnego Zakładu Komunalnego w J. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. Skarżący zwrócił się o zobowiązanie Gminnego Zakładu Komunalnego w J. do udzielenie informacji opisanej w piśmie z dnia [...] stycznia 2012 r., polegającej w szczególności na udostępnieniu kopii kart drogowych samochodów asenizacyjnych będących w dyspozycji Gminnego Zakładu Komunalnego w J. z 2009 r. oraz zasądzenie na jego rzecz od strony przeciwnej kosztów postępowania. Uzasadniając swoje żądania powołał się na treść art. 6 ust. 5 pkt c ustawy, który określa, że udostępnieniu podlegają w szczególności informacje o majątku publicznym, w tym majątku jednostek samorządu terytorialnego. Karty drogowe, zdaniem skarżącego, obrazują sposób wykorzystania majątku publicznego, którym dysponuje Gminny Zakład Komunalny. Zarzucił Dyrektorowi GZK, że w piśmie z dnia [...] stycznia 2012 r. nie wyjaśnił, dlaczego informacje zawarte w kartach drogowych objęte są tajemnicą przedsiębiorcy oraz tajemnicą gospodarczą. Ponadto skarżący podał, że ustawa nie ogranicza dostępu do informacji publicznej ze względu na tajemnicę gospodarczą. Gminny Zakład Komunalny nie jest przedsiębiorcę, a jednostką organizacyjną - zakładem budżetowym Gminy J. gospodarującym mieniem komunalnym Gminy. GZK w 2012 r. otrzyma ponad 1,2 mln zł dotacji z budżetu Gminy na prowadzenie działalności związanej z odbiorem ścieków komunalnych. GZD nie mieści się w definicji pojęcia przedsiębiorcy określonego w art. 2 ust. 2 ustawy Prawo działalności gospodarczej oraz w art. 43 Kodeksu cywilnego. Ponadto w obrocie nie występuje we własnym imieniu, a w imieniu i na rachunek Gminy, zgodnie z § 2 ust. 3 Statutu Gminnego Zakładu Komunalnego. Skarżący wskazał, że odmowa udostępnienia informacji publicznej nastąpiła bez wydania decyzji, o której mowa art. 16 ustawy. Odpowiadając na skargę Dyrektor Gminnego Zakładu Komunalnego w J. wniósł o jej odrzucenie, ewentualne oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi organ podał, że skarga została wniesiona po upływie określonego w art. 53 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (Dz. U. z 2012r., poz. 270), dalej p.p.s.a. i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Równocześnie z ostrożności procesowej organ wniósł o oddalenie skargi z argumentacją zawartą w treści wcześniejszych pism kierowanych do skarżącego. Podał ponadto, że w uzasadnieniu swojego stanowisko GZK opierał się na orzeczeniu NSA, sygn. akt: I OSK 2215/11 z dnia 29 lutego 2012 r. (LEX nr 1122883), z którego wynika, że zakwalifikowanie określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy decyduje kryterium rzeczowe tj. treść i charakter informacji i nie można jej utożsamiać z dostępem do dokumentów. Ponadto organ powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych, z którego wynika brak obowiązku wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w sytuacji, gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną. W takiej sytuacji organ ma jedynie obowiązek powiadomić wnioskodawcę o tym fakcie w formie pisma informacyjnego. Wojewózki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 -2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) zwana dalej w skrócie p.p.s.a., odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Na wstępie niniejszych rozważań należy wyjaśnić, że z dniem [...] lipca 2012 r. Gminny Zakład Komunalny w J., wezwany przez skarżącego do udzielenia informacji publicznej działał dotychczas jako samorządowy zakład budżetowy. Z dniem [...] lipca 2012 r. ww. jednostka budżetowa przekształciła się w A sp. z o.o. i zarejestrowane w Sądzie Rejonowym w R. XII Wydział Gospodarczy pod Nr KRS [...]. Zgodnie z art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej (Dz. u. z 2011 r. Nr 45, poz. 236) A Sp. z o.o. w J. wstąpił we wszystkie prawa i obowiązki zlikwidowanego Gminnego Zakładu Komunalnego w J. (karta akt sądowych nr 40). Na rozprawie w dniu [...] października 2012 r. imieniem A Sp. z o.o. stawił się Prezes S.W., który obecnemu na sali radcy prawnemu P.M. udzielił pełnomocnictwa do działania imieniem Spółki. W wykonaniu zarządzenia Sądu, Pełnomocnik Spółki nadesłał wypis z aktualnego odpisu KRS dla A Sp. z o.o. , którego zapisy potwierdzają, że zarząd jest jednoosobowy. Z tych przyczyn Sąd uznał, że pełnomocnictwo udzielone na rozprawie i wpisane do protokołu jest skuteczne. W skutek przekształcenia podmiotowego stroną postępowania jest A Sp. z o.o. W niniejszej sprawie z uwagi na przedmiot zaskarżenia należy mieć na względzie przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) zwana dalej ustawą, która kształtuje prawo do informacji publicznej w takim zakresie, w jakim dotyczy władzy publicznej, w szerokim rozumieniu tego pojęcia. Powołana ustawa reguluje zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania, a także procedurę udostępniania informacji publicznej. Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznawania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 1 pkt 4 i 8 p.p.s.a. w związku z art. 21 ustawy. Obowiązujące przepisy nie przewidują terminu do złożenia skargi na bezczynność w udostępnianiu informacji publicznej. W takim przypadku nie istnieje też powinność uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia bezczynności, ani wezwania o usuniecie naruszenia prawa. Regulacja zawarta w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej nie zawiera odrębnych postanowień nawiązujących do przesłanek określonych w art. 52 p.p.s.a. Nie wprowadza ona środka zaskarżenia bezczynności w udostępnianiu informacji publicznej, a sposób udostępniania informacji publicznej został w daleko idący sposób odformalizowany z położeniem akcentu na szybkość i sprawność postępowania. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się w ograniczonym zakresie, jedynie w sytuacjach określonych w art. 16 i art. 17 ustawy, co skutkuje brakiem podstaw żądania wyczerpania trybu z art. 37 k.p.a. Przepis art. 52 § 3 p.p.s.a. nawiązuje do regulacji pozostających poza przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie jest "środkiem zaskarżenia" o jakim mowa w § 1 i § 2 art. 52 p.p.s.a. ,lecz środkiem samoistnym, odrębnym, mającym służyć realizacji zasady przedsądowej autokontroli administracji, ale tylko w przypadku działania, a nie zaniechania tj. bezczynności organu ( patrz. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 601/05 LEX nr 236545, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 14.10.2008 r. sygn. akt II SAB/Bk 29/08 LEX nr 505258). W świetle powyższego Sąd za nieuzasadniony uznał wniosek Gminnego Zakładu Komunalnego w J. o odrzucenie skargi. Skarga została też należycie opłacona i spełnia warunki formalne, do jej rozpoznania. Z art. 4 ust 1 pkt 5 ustawy wynika, że obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz podmioty wykonujące zadania publiczne w szczególności osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Natomiast z art. 6 ust. 3 pkt 2 lit. b ustawy wynika, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o trybie działania państwowych osób prawnych i osób prawnych samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej. W myśl ust. 3 pkt 5 lit. c powołanego art. 6 ustawy informacją publiczną jest również informacja o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego. Określony w art. 6 ustawy katalog informacji podlegających udostępnieniu jest katalogiem otwartym, o czym świadczy użycie zwrotu "w szczególności" i z tego względu należy przyjąć zasadę jawności informacji o charakterze publicznym, a wyjątki od tej zasady muszą wynikać wprost z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Inną kwestię stanowi uzasadnione ograniczenie dostępności do informacji publicznej. Odmowa udzielenia informacji publicznej, z powołaniem się ustawowe ograniczenia, następuje poprzez wydanie decyzji administracyjnej na podstawie art. 16 ustawy. Przepis art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) stanowi, że zadania własne gminy obejmują między innymi usuwanie i oczyszczanie ścieków komunalnych. Wyżej naprowadzone przepisy uprawniają do wniosku, że zaistniały przesłanki podmiotowe i przedmiotowe do udzielenia informacji publicznej. Karty drogowe samochodów asenizacyjnych będących w dyspozycji Spółki są informacją publiczną. Odrębną kwestią jest okoliczność, że karty te mogą zawierać również tzw. dane wrażliwe, na które jako powód do odmowy ich udostępnienia powołał się A Sp. z o.o. Dokumenty zawierające dane wrażliwe mogą być udostępnione w kserokopii po usunięciu takich danych (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 marca 2011r. sygn. akt II SAB/Kr 13/11 LEX nr 994243). Odnosząc się do meritum skargi Sąd stwierdza, że treść art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie pozostawia wątpliwości, że organ ma obowiązek udostępnienia informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki nie później niż w terminie 14 dni od daty złożenia wniosku. Przepis art. 14 ustawy stwierdza, że informację udostępnia się w formie i sposób zgodny z wnioskiem o ile środki techniczne pozwalają uczynić zadość takiemu żądaniu. Zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na podstawie art. 14 ust. 2 ustawy może ocenić, czy nie zaistniały przesłanki określone w tym przepisie. W sytuacji, gdy informacja publiczna nie może być udostępniona, bo jej udostępnienie byłoby sprzeczne z przepisami prawa organ ma obowiązek wydać decyzję zgodnie z treścią art. 16 ustawy. Zatem każdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej powinien być załatwiony bądź przez udostępnienie informacji (czynność materialnotechniczna), a w przypadku, gdy istnieją ku temu podstawy prawne przez odmowę udostępnienia, która przybiera formę decyzji administracyjnej. Brak któregokolwiek ze wskazanych działań musi prowadzić do przyjęcia, że podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej dopuszcza się bezczynności w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej. Taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie, gdyż zobowiązany do udzielenia informacji publicznej podmiot nie uczynił zadość żądaniu skarżącego zawartemu we wniosku z dnia [...] stycznia 2012 r., ani nie wydał stosownej decyzji ze wskazaniem przyczyn odmowy. W konsekwencji pozostał w bezczynności. W ponownym postępowaniu A Sp. z o.o. będzie zobowiązane do rozpatrzenia wniosku i zastosowania przepisów ustawy o dostępnie do informacji publicznej. Sąd stwierdził, że bezczynność Wymienionego wyżej podmiotu nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Z wyżej wskazanych przyczyn Sąd orzekł jak na wstępie na podstawie art. 149 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.