II SAB/Bd 96/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi W. W. na bezczynność Inne w przedmiocie udzielenia informacji publicznej 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Inne do rozpoznania wniosku W. W. z dnia [...] września 2019 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, 2. stwierdza, że Inne dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddala skargę w pozostałej części, 4. zasądza od Inne na rzecz W. W. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] września 2019 r. Instytut [...] (skarżący) zwrócił się do Komendanta Straży Miejskiej [...] o udostępnienie informacji publicznej "dotyczącej wysokości oraz daty wypłacenia wszystkich nagród pieniężnych przyznanych funkcjonariuszom Straży Miejskiej we [...], w okresie od dnia [...].01.2018 do dnia otrzymania niniejszego wniosku. Dla poszczególnych stanowisk: 1. Komendanta Straży Miejskiej [...], 2. Zastępcy Komendanta Straży Miejskiej [...], 3. Naczelnika Wydziału Patrolowo-Interwencyjnego, 4. Naczelnika Wydziału Służb Dyżurnych i Prewencji, 5. Kierownika Zespołu Administracyjnego, Kadr i Płac w następujący sposób i w formie: przesłanie ich pocztą pod podany wyżej adres". Pismem z dnia [...] października 2019 r. Instytut [...] zaskarżył bezczynność Komendanta Straży Miejskiej [...], zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1429 – dalej "u.d.i.p.") i wnosząc o zobowiązanie organu do udostępnienia żądanej informacji, stwierdzenie, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny w oparciu o art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 – dalej "p.p.s.a.") oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarży podniósł, że organ, jako podmiot zobowiązany w myśl przepisów u.d.i.p., do dnia wniesienia skargi nie odpowiedział na wniosek z dnia [...] września 2019 r., czy to udostępniając żądaną informację, czy też odmawiając jej udostępnienia w formie decyzji administracyjnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że w związku z tym, iż wysokość nagród wskazanych we wniosku pracowników na jednoosobowych stanowiskach nie mogła zostać ujawniona bez zgody zainteresowanych, mieli oni w tym zakresie złożyć oświadczenia. Organ wskazał, że po uzyskaniu oświadczeń od czterech pracowników pismem z dnia [...] listopada 2019 r. została udzielona odpowiedź na wniosek skarżącego. W ślad za odpowiedzią na skargę organ przekazał ww. pismo, w którym poinformowano wnioskodawcę, że nagrody dla Komendanta Straży Miejskiej [...] wyniosły w roku 2018 8000,00 zł, zaś w roku 2019 5000,00 zł. W piśmie poinformowano nadto, że pozostałych czterech pracowników zatrudnionych na wskazanych we wniosku stanowiskach nie wyraziło zgody na ujawnienie informacji o ich zarobkach. Przekazano w nim też ujętą tabelarycznie informację dotyczącą budżetu Straży Miejskiej [...] w zakresie wynagrodzeń i pochodnych od wynagrodzeń za lata 2018-2019 oraz o średnich wysokościach nagród wypłaconych w ww. okresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: W świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, dalej powoływanej jako "p.p.s.a.") w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądowa kontrola administracji publicznej, dokonywana w oparciu o kryterium legalności, obejmuje m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność. Pojęcie bezczynności wiąże się z sytuacją, gdy organ będąc właściwym i zobowiązanym do załatwienia sprawy, nie czyni tego w terminie określonym przepisami prawa. W kontrolowanej sprawie skarżący domagał się udostępnienia informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (publ. jak wcześniej wskazano). Ustawa ta reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania, jak i procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu ustawy oznacza niepodjęcie przez ten podmiot, w terminie wskazanym w wyżej przytoczonym przepisie stosownych czynności, tj. albo udostępnienia informacji w drodze czynności materialno-technicznej, albo też wydania decyzji o odmowie jej udzielenia lub decyzji o umorzeniu postępowania. W sprawie bezspornym jest, że Komendant Straży Miejskiej [...] jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 1 i 5 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Straż miejska jest umundurowaną i uzbrojoną formacją służącą społeczności lokalnej, wykonującą zadania w zakresie ochrony porządku publicznego wynikające z ustaw i aktów prawa miejscowego (art. 1 i 10 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o straży gminnej - t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1795). Koszty związane z funkcjonowaniem Straży Miejskiej są pokrywane z budżetu miasta (art. 5 ww. ustawy), a podmiotem kierującym strażą jest komendant (art. 7 ww. ustawy). Oceniając zaś aspekt przedmiotowy wnioskowanej informacji wskazać należy, że nie wzbudziło wątpliwości Sądu, iż żądane informacje w postaci wysokości i daty wypłacenia nagród pracownikom zajmującym wskazane we wniosku stanowiska stanowią informację publiczną. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.p. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Zgodnie w orzecznictwie przyjmuje się, że informację publiczną stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnoszące się do tych podmiotów. Wniosek skarżącego obejmował swoim zakresem osoby zajmujące stanowiska komendanta straży miejskiej, jego zastępcy, naczelnika wydziału służ dyżurnych i prewencji, naczelnika wydziału patrolowo-interwencyjnego oraz kierownika zespołu administracyjnego, kadr i płac. Każda z tych osób pełni funkcję publiczną w rozumieniu u.d.i.p., posiada bowiem określony zakres uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska M., Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 87; a także wyroki NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 1530/14; z dnia 20 września 2016 r., I OSK 168/16, dostępne jw.). Straż miejska [...] jest jednostką organizacyjną miasta [...], dysponującą środkami publicznymi (art. 5 i 6 ustawy o straży gminnej). W świetle powyższego informacja o wydatkach Straży Miejskiej [...], w tym wysokości wydatków na wynagrodzenia jej pracowników pełniących funkcje publiczne, jest informacją o majątku publicznym. Informacją publiczną jest zatem tym bardziej informacja o wysokości nagród przyznawanych tym pracownikom, stanowiących składnik tego ich wynagrodzenia. Osoby obejmujące stanowiska wymienione we wniosku skarżącego są osobami pełniącymi funkcje publiczne w jednostce organizacyjnej kierowanej przez jednostkę samorządu terytorialnego (miasto). Odnieść do nich należy zatem pogląd ustalony już w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że sumaryczna informacja o wysokości nagród i premii, wypłaconych wszystkim pracownikom samorządowym, jako stanowiąca informację dotyczącą wysokości i sposobu wydatkowania środków publicznych z budżetu państwa (lub też budżetu jednostki samorządu terytorialnego) na obsadę stanowiska w jednostce samorządowej stanowi informację publiczną i jako taka podlega udostępnieniu w trybie udostepnienia informacji publicznej (vide: wyrok NSA z dnia 27 października 2017 r., I OSK 3207/15, dostępny jw.). Sytuacja procesowa w niniejszej sprawie ukształtowała się w ten sposób, że po wniesieniu skargi na bezczynność organu organ ten udostępnił wnioskowaną informację w części odnoszącej się do punktu pierwszego wniosku, odmawiając jej udostępnienia w zakresie punktów 2-5. Pismo, datowane na dzień [...] listopada 2019 r., stanowiące odpowiedź na wniosek skarżącego dotarło do niego w dniu [...] listopada 2019 r., przy czym skarga na bezczynność organu wniesiona została w dniu [...] października 2019 r. (dzień wpływu do organu). Po drugie, ww. pismo stanowiące w istocie odmowę udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej (udostępniono informację w zakresie jedynie pierwszego z pięciu punktów) miała w ocenie Sądu wszystkie cechy decyzji, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. W orzecznictwie sądowym i w piśmiennictwie powszechny jest pogląd, że do koniecznych elementów decyzji należy zaliczyć, oprócz oznaczenia organu, określenie strony lub stron, rozstrzygnięcie sprawy, a także podpis osoby występującej jako organ lub w imieniu organu administracji (vide: wielokrotnie cytowany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 1981 r. sygn. akt SA 1163/81, dostępny jw.). O uznaniu danego aktu za decyzję przesądza jego treść, a nie nadana mu nazwa (forma). Wobec powyższego w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do uznania, że rozstrzygnięcie o odmowie udostępnienia informacji publicznej wnioskowanej w punktach 2-5 wniosku stanowi w istocie decyzję administracyjną. Wskazane pismo z dnia [...] listopada 2019 r. zawierało wszystkie określone powyżej, obligatoryjne elementy decyzji, a więc oznaczenie organu (Komendant Straży Miejskiej [...]) adresata (skarżącego), rozstrzygnięcie (udostępnienie informacji w zakresie punktu 1 wniosku i odmowę udostępnienia informacji publicznej co do pozostałej części żądania) oraz podpis osoby upoważnionej (Komendant Straży Miejskiej [...]). Pismo oznaczone zostało ponadto indywidualizującym je numerem (ZA.064.141.2019). Skoro zatem organ przed rozpoznaniem skargi załatwił wniosek skarżącego w przewidzianej przepisami u.d.i.p. formie, postępowanie sądowe dotyczące nakazania organowi rozpatrzenie wniosku podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe z uwagi na brak możliwości zastosowania przez sąd trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Stosownie do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a. - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. Zatem mimo tego, że w dniu wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności, wobec wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji przed rozpoznaniem skargi, odpadła przesłanka wydania orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. nakazania organowi załatwienia wniosku. Wobec powyższego należało - na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - orzec o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] września 2019 r. (pkt 1 sentencji). Wniosek skarżącego w zakresie wysokości nagród przyznanych podmiotom wymienionym w punktach 2-5 wniosku został rozpatrzony, zaś odrębnym zagadnieniem jest, czy rozpatrzono go prawidłowo. To jednak jest już domeną ewentualnego postępowania w sprawie kontroli legalności decyzji, a nie postępowania w sprawie skargi na bezczynność. Sąd zwraca przy tym uwagę, że brak pouczenia skarżącego o możliwości wniesienia odwołania od decyzji nie może rodzić skutków negatywnych dla strony (art. 112 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 – stosowany zgodnie z odesłaniem zawartym w art. 16 ust. 2 u.d.i.p.). Strona w takich warunkach może zatem skutecznie domagać się przywrócenia terminu do wniesienia odwołania i weryfikacji instancyjnej decyzji. Wydanie decyzji odmownej co do udostępnienia informacji publicznej przed rozpoznaniem skargi nie zwalnia sądu od podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego rodzaju skargi. W związku z powyższym Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., orzekł w punkcie drugim sentencji, że organ dopuścił się bezczynności, albowiem jego pismo z [...] listopada 2019 r. (decyzja o odmowie udostępnienia informacji) nadane zostało do skarżącego w dniu [...] listopada 2019 r., a więc niemal dwa miesiące po odebraniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W konsekwencji doszło do przekroczenia czternastodniowego terminu na załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Jednocześnie Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (vide: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12 dostępny jw.). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. "Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne" - takie stanowisko, akceptowane w pełni przez Sąd, wyrażono w doktrynie (B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zważyć bowiem należy, że – jak wyjaśniono w piśmie (decyzji) z dnia [...] listopada 2019 r. – w reakcji na wniosek skarżącego organ podjął czynności zmierzające do załatwienia tego wniosku w postaci pozyskania oświadczeń osób zajmujących stanowiska wskazane we wniosku co do zgody na ujawnienie danych dotyczących przyznanych im nagród. O ile – jak wykazano – czynności powyższe były zbędne i nie miały wpływu na obowiązek organu do udostępnienia wnioskowanej informacji, to jednak nie wynikały one ze złej woli organu, ale błędnej wykładni przepisów u.d.i.p. i nieuzasadnionego w związku z tym uzależnienia możliwości udostępnienia wnioskowanej informacji od zgody osób pełniących wskazane funkcje publiczne. Ponadto zauważyć należy, że organ udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego (wydał decyzję) krótko po wniesieniu skargi. W ocenie Sądu opóźnienie w rozpoznaniu wniosku nie nosiło zatem cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych przez u.d.i.p. Ponadto przekroczenie terminu do udzielenia odpowiedzi nie było rażąco nadmierne, a skarżący nie powołuje się na okoliczności wskazujące na naruszenie jego interesu poprzez brak uzyskania w ustawowym terminie odpowiedzi na jego żądanie udostępnienia informacji publicznej. Z tego samego powodu Sąd nie znalazł podstaw do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. i dlatego w tym zakresie skargę oddalił (pkt 3 sentencji). O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. (pkt 4 sentencji wyroku), uwzględniając wynik sprawy, żądanie skarżącego oraz wysokość poniesionych kosztów sądowych, na które złożyły się uiszczony wpis, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800) oraz uiszczona opłata skarbowa od pełnomocnictwa.