II SO/Bd 6/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek po rozpoznaniu w dniu 5 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku P. K. o wymierzenie grzywny Burmistrzowi M. S. postanawia 1. wymierzyć Burmistrzowi M. S. grzywnę w wysokości 1000 (tysiąca) złotych; 2. zasądzić od Burmistrza M. S. na rzecz P. K. kwotę 597 (pięciuset dziewięćdziesięciu siedmiu) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 30 marca 2022 r. (data nadania: 1 kwietnia 2022 r.) P. K., działający przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wniosek o wymierzenie grzywny, Burmistrzowi M. S. z tytułu niewykonania obowiązku przekazania do sądu odpowiedzi na skargę oraz kompletnych i uporządkowanych akt sprawy w postaci papierowej w związku z wniesioną przez P. K. skargą z dnia 6 września 2021 r. na przewlekłe prowadzenie postępowania, zarejestrowaną w tut. Sądzie jako sprawa pod sygn. akt II SAB/Bd 113/21. W uzasadnieniu wnioskodawca wskazał, że jak wynika z akt sądowych ww. sprawy, Sąd trzykrotnie ([...] października 2021 r., [...] grudnia 2021 r. oraz [...] lutego 2022 r.) wzywał organ do złożenia odpowiedzi na skargę oraz przekazania akt administracyjnych przedmiotowej sprawy, a zwłoka Burmistrza wynosi ponad pół roku. Zwrócił ponadto uwagę na postępowanie przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym zainicjowane wniesionym przez niego ponagleniem na niezałatwienie przez Burmistrza sprawy administracyjnej, w toku którego Burmistrz również nie ustosunkował się ponaglenia i nie przekazał akt sprawy i które zakończyło się wydaniem postanowienia z dnia 21 marca 2022 r. stwierdzającego, że Burmistrz dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, która – jak wskazał wnioskodawca – zdaniem SKO wynikała z celowego działania organu. Mając na uwadze to, że zwłoka organu w wykonaniu obowiązku przekazania akt sprawy przekracza już pół roku oraz że sprawa o wydanie warunków zabudowy, której dotyczy skarga z dnia [...] września 2021 r. nie została jeszcze rozpoznana przez organ pomimo upływu ponad 8 lat, wnioskodawca podniósł, że grzywna winna zostać wymierzona w górnej granicy ustawowej. W odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny organ wnosząc o jego oddalenie lub ewentualnie odrzucenie, wskazał, że nie przeczy opisowi stanu faktycznego przedstawionemu przez wnioskodawcę, podkreślając jednak, że wymaga on uzupełnienia. Wyjaśnił, że w momencie przekazania do Sądu skargi z dnia [...] września 2021 r. akta sprawy nie zostały przesłane, ponieważ znajdowały się wówczas w Sądzie w związku z wcześniejszym ich przekazaniem w sprawie o sygn. akt II SA/Bd 824/20 – o czym informację zawarto w piśmie przewodnim z dnia [...] września 2021 r. (data nadania: [...] września 2021 r.). Przy czym, jak wskazał, akta administracyjne sprawy zostały przekazane do Urzędu w dniu [...] września 2021 r. wraz z prawomocnym wyrokiem z dnia 18 maja 2021 r. wydanym w sprawie II SA/Bd 824/20. Konieczność odniesienia się do postępowania przed tut. Sądem nałożyła się jednak z postępowaniami przed innymi organami w ramach tej samej sprawy, co również wymagało analizy przedmiotowych akt oraz dokonania kolejnych czynności (wykonania kopii, odpisów) z doręczonym kompletem akt sprawy. Akta administracyjne przekazano do Sądu, w odpowiedzi na wezwanie z dnia [...] lutego 2022 r. (doręczone do organu dnia [...] lutego 2022 r.), przy piśmie z dnia [...] kwietnia 2022 r. (potwierdzenie nadania: [...] kwietnia 2022 r., doręczenie akt: [...] kwietnia 2022 r.), a zatem w ciągu czterech tygodni od ww. wezwania Sądu oraz zanim organ dowiedział się o złożeniu wniosku o wymierzenie grzywny i otrzymał wezwanie Sądu do ustosunkowania się do przedmiotowego wniosku. Biorąc pod uwagę powyższe wyjaśnienia zdaniem organu ewentualna grzywna byłaby niezasadna. Z ostrożności procesowej organ wniósł jednak o miarkowanie wysokości grzywny i orzeczenie w dolnych granicach ustawowej wysokości, z uwagi na to, że opóźnienie w przekazaniu akt nie posiadało cech celowego i umyślnego naruszenia przepisów oraz to, że obowiązek został wykonany przed otrzymaniem odpisu wniosku o wymierzenie grzywny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 54 § 1 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Stosownie zaś do art. 54 § 2 p.p.s.a. organ przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Niezastosowanie się do obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. wystąpi zatem zarówno w wypadku niepodjęcia przez organ administracji publicznej w terminie czynności wymienionych w tym przepisie, jak i w wypadku ograniczenia się przez ten organ do wykonania jedynie niektórych z tych czynności, np. przekazania sądowi administracyjnemu skargi i odpowiedzi na skargę, ale bez akt sprawy (zob. A. Kabat [w:] B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 55.). W razie niezastosowania się przez organ do obowiązku przekazania w terminie skargi, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6; postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym (art. 55 § 1 p.p.s.a.). Wyłączną materialnoprawną przesłanką orzeczenia grzywny jest niewypełnienie obowiązków określonych w przedstawionych przepisach. Wymierzenie organowi grzywny uzależnione jest zatem wyłącznie od spełnienia dwóch warunków: stwierdzenia uchybienia przez organ 30-dniowego terminu do przekazania sądowi skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę oraz złożenie stosownego wniosku przez stronę. W ocenie Sądu, przesłanki te w przedmiotowej sprawie zostały spełnione. Z akt niniejszej sprawy oraz sprawy zarejestrowanej w tut. Sądzie pod sygn. akt II SAB/Bd 113/21 wynika, że skarżący dnia 6 września 2021 r. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy za pośrednictwem Burmistrza M. S. skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania (vide: koperta z datą nadania przesyłki zawierającej skargę - k. 79 akt o sygn. II SAB/Bd 113/21). Skarga ta, jak wynika z prezentaty znajdującej się na skardze, wpłynęła do organu w dniu 10 września 2021 r. Nie ulega zatem wątpliwości, że Burmistrz M. S., do którego wniesiono przedmiotową skargę na bezczynność, obowiązany był do przekazania jej do sądu wraz z odpowiedzią na tę skargę oraz aktami administracyjnymi dotyczącymi tej sprawy, w terminie 30 dni, a więc wraz z upływem 10 października 2021 r. Organ nie wypełnił jednak ciążącego na nim obowiązku w sposób właściwy, tj. taki który umożliwiałby nadanie dalszego biegu sprawie. Co prawda wniesiona skarga przekazana została do Sądu w terminie, tj. dnia 21 września 2021 r. (data wpływu do Sądu: 23 września 2021 r.), jednak bez jednoczesnego przekazania kompletnych i uporządkowanych akt sprawy oraz odpowiedzi na skargę – co również stanowi, jak już wykazano powyżej, część ustawowego obowiązku spoczywającego na organie, do którego wpłynie skarga. Stwierdzić należy zatem, że w sprawie zaszła obiektywna podstawa do wymierzenia organowi grzywny. Należy jednocześnie podkreślić, że mimo, iż z art. 55 § 1 p.p.s.a. wynika, że wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny jest niewypełnienie przez organ obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a., to jednak orzeczenie sądu w tym zakresie ma charakter uznaniowy. Ustawodawca przewidział bowiem, że sąd "może orzec o wymierzeniu organowi grzywny". Powyższe oznacza więc, że podejmując rozstrzygnięcie w tym przedmiocie sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc między innymi przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, czas jaki upłynął od wniesienia skargi, okoliczność czy organ przed rozpatrzeniem wniosku obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu oraz, czy przekazanie kompletnych akt administracyjnych opóźniło rozpoznanie sprawy (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 259). Zgodnie zaś z art. 154 § 6 w zw. z art. 55 § 1 p.p.s.a., grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Stosownie do obwieszczenia Prezesa GUS z dnia 9 lutego 2022 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2021 r. przeciętne miesięczne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2021 r. wyniosło 5662,53 zł. W niniejszej sprawie organ jako na powód zwłoki w wypełnieniu ciążącego na nim obowiązku w zakresie przekazania wraz ze skargą akt administracyjnych, wskazał na okoliczność nieposiadania przedmiotowych akt, które – jak wyjaśnił - w momencie przekazywania skargi znajdowały się w Sądzie, w związku z rozpoznaniem innej sprawy. Faktycznie, akta te w momencie wpływu skargi do organu znajdowały się w tut. Sądzie, jednak co istotne – dnia 21 września 2021 r. zostały przekazane do organu wraz z odpisem prawomocnego wyroku wydanego w sprawie o sygn. akt II SA/Bd 824/20. W tym samym dniu organ przekazał do Sądu wniesioną skargę wraz z pismem przewodnim z dnia 17 września 2021 r. co wynika z koperty znajdującej się w aktach sprawy II SAB/Bd 113/21 (k. 82 akt sądowych o sygn. akt II SAB/Bd 113/21). Z powyższego wynika więc, że w momencie gdy organ otrzymał z powrotem akta administracyjne przedmiotowej sprawy (dnia 21 września 2021 r.) nadal miał jeszcze czas na terminowe wywiązanie się z obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. – a zatem oprócz przekazania skargi i udzielenia odpowiedzi na wniesioną skargę, również przekazania do Sądu kompletnych akt sprawy - czego jednak nie uczynił. Zgodnie z wyjaśnieniami Burmistrza spowodowane było to koniecznością wykorzystania przedmiotowych akt do innych toczących się w tej sprawie postępowań, co w konsekwencji spowodowało opóźnienie w ich przekazaniu, które nastąpiło dopiero w dniu 8 kwietnia 2022 r. (data nadania 7 kwietnia 2022 r. – k. 105 akt o sygn. II SAB/Bd 113/21), a więc ze znacznym przekroczeniem terminu, który jak już wyżej wskazano upłynął dnia 30 września 2021 r. Wskazane przez organ okoliczności zdaniem Sądu nie mogą uzasadniać jednak zwłoki w wykonaniu obowiązku terminowego przekazania akt sprawy wraz z wniesioną skargą. O ile faktycznie w dacie przekazania skargi organ mógł nie być w posiadaniu przedmiotowych akt (choć de facto w dniu nadania przesyłki którą przekazano wniesioną skargę do tut. Sądu, do organu wpłynęły zwrócone akta administracyjne sprawy), gdyż dotychczas znajdowały się one w tut. Sądzie przy innej sprawie (co potwierdza analiza akt sprawy), o tyle w momencie otrzymania akt, tj. od dnia 21 września 2021 r., organ zobligowany był do wykonania ciążącego na nim obowiązku, którego jednak nie wykonał jeszcze przez kolejne ok. pół roku. Usprawiedliwieniem tak dużej zwłoki nie może być to, że koniecznym było wykorzystanie akt na cele innych postępowań. To po stronie organu leży bowiem obowiązek takiego zorganizowania pracy, aby mnogość postępowań przed różnymi organami w jednej sprawie nie uniemożliwiała procedowania w każdej z nich oraz aby organ terminowo wykonywał powierzone mu zadania. Argumentacja organu w ocenie Sądu nie ma zatem wpływu na obiektywne stwierdzenie, że w sprawie doszło do naruszenia ciążącego na nim na podstawie art. 54 § 2 p.p.s.a. obowiązku. Ponadto, podkreślić należy, że organ aż do momentu rozpoznania skargi zarejestrowanej pod sygn. akt II SAB/Bd 113/21 nie udzielił odpowiedzi na skargę, uchybiając tym samym kolejnemu z obowiązków, na które ustawodawca wskazał w treści art. 54 § 2 p.p.s.a. Wskazać należy przy tym, że organ nie reagował jakkolwiek na kolejne pisma Sądu, którymi wzywano go do udzielenia odpowiedzi na skargę, co ostatecznie doprowadziło do zastosowania przez Sąd rygoru w postaci uznania, że Burmistrz nie zajął stanowiska w sprawie. Nie ulega przy tym wątpliwości, że zarówno brak udzielenia odpowiedzi na skargę (jak i nieodpowiadanie na związane z tym wezwania Sądu), tak jak i zwłoka w przekazaniu akt administracyjnych sprawy, istotnie opóźniły rozpoznanie sprawy zainicjowanej skargą z dnia 6 września 2021 r. O ile jednak bez akt administracyjnych sprawy rozpoznanie skargi byłoby co do zasady niemożliwe, to samo nieudzielenie odpowiedzi na skargę przez organ nie spowodowało braku możliwości rozpoznania sprawy przez Sąd. Okoliczność merytorycznego rozpoznania sprawy o sygn. akt II SAB/Bd 113/21 nie zmienia jednak faktu, że organ nie dopełnił obowiązku, do którego zobligowany został przez ustawodawcę w treści art. 54 § 2 p.p.s.a. w zakresie udzielenia odpowiedzi na skargę, nie wyjaśniając jednocześnie w żaden sposób – ani na gruncie sprawy o sygn. akt II SAB/Bd 113/21, ani też niniejszej sprawy w przedmiocie wymierzenia grzywny – powodów braku wyrażenia swojego stanowiska w odniesieniu do skargi z dnia 6 września 2021 r. Z powyższych przyczyn – które, jak wykazano, istotnie przyczyniły się do znacznego opóźnienia w rozpoznaniu skargi z dnia 6 września 2021 r. - Sąd uznał, że rozpoznawany wniosek zasługuje na uwzględnienie. Wymierzenie grzywny w kwocie 1000 złotych jest, zdaniem Sądu, adekwatne do uchybienia, jakiego dopuścił się organ - nie przekazując do Sądu odpowiedzi na skargę oraz przekazując akta administracyjne sprawy ze znacznym opóźnieniem - a nadto spełni rolę prewencyjną. Ukaranie służy bowiem także zapobieganiu naruszeniom prawa w przyszłości, zarówno przez ukarany organ, jak i przez inne organy. Mając powyższe na uwadze uznać należy, że taka wysokość wymierzonej grzywny będzie spełniać wszystkie wymienione powyżej funkcje, tym bardziej, że uchybienie obowiązkom zapisanym w art. 54 § 2 p.p.s.a. przez Burmistrza M. S. jest znaczne. Sąd, postanawiając o wysokości wymierzonej grzywny miał w szczególności na uwadze czas, jaki upłynął od dnia 10 października 2021 r. (ostatni dzień terminu na przekazanie do Sądu skargi wraz z odpowiedzią na skargę oraz kompletnymi aktami administracyjnymi sprawy) do momentu przekazania do Sądu akt administracyjnych sprawy oraz fakt niewywiązania się w ogóle z obowiązku udzielenia odpowiedzi na skargę bez wskazania co było tego powodem. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd orzekł, jak w pkt 1 sentencji postanowienia, działając na podstawie przepisu art. 55 § 1 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania orzekł, jak w pkt 2, działając w tym zakresie w oparciu o przepis art. 200 w związku z art. 205 § 1 w związku z art. 64 § 3 p.p.s.a.