SA/Bd 2562/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Czerwiński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Asesor WSA Anna Klotz Protokolant Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Budownictwa Ogólnego "D." Spółka Jawna, M. i G. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę SA/Bd 2562/03 UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia [...] nr [...], po rozpoznaniu odwołania A. M., G. M., S. S. – S., A. S. zamieszkałych w T. oraz Spółdzielni Mieszkaniowej "K." w T. uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...] znak [...] ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w T. oraz dla infrastruktury technicznej. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. decyzja organu I instancji została wydana niezgodnie z prawem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło jednak ocenę, że zamiar budowy budynku wielorodzinnego na terenie osiedla o zabudowie mieszkaniowej wysokiej intensywności przewidzianego ponadto do adaptacji, nie jest sprzeczny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodność zamierzenia inwestycyjnego z planem miejscowym nie stanowi jednak jedynej przesłanki, która musi być spełniona, aby możliwe było ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 15, poz. 139 ze zm.) zamierzenie musi być również zgodne z innymi przepisami prawa, którymi w tym przypadku będą odpowiednie przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wskazano na wyrok NSA z 9.10.2002 r. sygn. SA/Gd 2320/00 w którym podniesiono, że skoro już na etapie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu widoczne jest, że przyszła inwestycja narusza przepisy techniczno – budowlane, to nie jest dopuszczalne wydanie takiej decyzji, bowiem naruszony zostaje w ten sposób także art. 42 ust. 1 pkt 5 cytowanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Organ I instancji ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla budynku wielorodzinnego o zróżnicowanej wysokości, tj. III kondygnacje mieszkalne (wys. 11 m) od strony północnej i IV kondygnacje (wys. 14 m) od strony południowej. Z mapy wynika, że budynek został ściśle zlokalizowany poprzez zwymiarowanie jego usytuowania w granicach działki. Tak określone warunki zabudowy mają wiążący charakter dla organu wydającego pozwolenie na budowę. W tej sytuacji obowiązkiem organu administracyjnego już na etapie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu było zbadanie, czy lokalizacja budynków nie narusza obowiązujących w tym zakresie przepisów techniczno – budowlanych. W uzasadnieniu decyzji podano, że takie usytuowanie budynku jest możliwe, jednakże nie podano, na jakich przesłankach takie przekonanie zostało oparte. Jednocześnie obowiązek udokumentowania, że przepisy cytowanego rozporządzenia nie zostały naruszone scedowano na projektanta inwestycji. Wskazano na § 13 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który określa, że odległość mierzona od przesłanianych okien pomieszczeń mieszkalnych w budynkach wielorodzinnych, nie może być mniejsza niż 20 metrów. Zaplanowana odległość między budynkami wynosi 14 – 15 metrów. Skutkowałoby to naruszeniem uzasadnionych interesów osób trzecich, co niweczy możliwość ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z wnioskiem zainteresowanego. Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest z kolei czwartą decyzją uchylającą decyzje Prezydenta Miasta T. w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. PBO "D." s.c. z B. pismem z dnia 6 lutego 2002 r. zwróciło się do Wydziału Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w T. o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla budynku mieszkalnego w T. przy ul. [...]. We wniosku wskazano funkcję i sposób zagospodarowania terenu oraz charakterystykę zabudowy i zagospodarowania. Wskazano także na charakterystyczne parametry techniczne inwestycji: powierzchnia działki 808 m2 powierzchnię zabudowy 390 m2, ilość mieszkań – 12 (w tym 2 dwupoziomowe, budynek 4-kondygnacyjny, w przypadku zaprojektowania 5 kondygnacji, pomieszczenia na tej kondygnacji będą stanowiły część mieszkań dwupoziomowych. Od pierwszej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu odwołali się: A. S., S. S. – S., G. M., A. M., Spółdzielnia Mieszkaniowa "K." i Miejski Zarząd Dróg. Od następnych decyzji odwoływały się te same osoby, z wyjątkiem Miejskiego Zarządu Dróg. Skargę na ostatnią kasacyjną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] sygn. akt [...] wniosło Przedsiębiorstwo Budownictwa Ogólnego "D." M. i G. R. Spółka jawna w B. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji jako niezgodnej z prawem. W uzasadnieniu skargi wskazano na dotychczasowe ustalenia w sprawie i podniesiono, że Prezydent Miasta w uchylonej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji odniósł się w sposób wyczerpujący do każdego z wymienionych zarzutów. W sprawie poddanego w wątpliwość aktualności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta T. wskazano, że plan uchwaliła Miejska Rada Narodowa 27.1.1986 r. i plan ten nie utracił ważności po dniu 1.1.2003r. Dokonano także wszechstronnej analizy planu w jednostce strukturalnej [...] – zespół mieszkaniowy "Z.". Jednostka ta podzielona jest na 20 jednostek planistycznych. Teren inwestycji położony jest w obrębie jednostki planistycznej [...], dla której ustalono: "zabudowę mieszkaniową o wysokiej intensywności – adaptacja". W sprawie ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich organ pierwszej instancji wskazał, że wykorzystał przedłożoną przez inwestora tzw. "linijkę słońca" wykonaną przez uprawnionego projektanta oraz dokonał własnych analiz wstępnych w zakresie możliwości realizacji inwestycji zgodnie z obowiązującymi przepisami i ustalił, że istnieje możliwość wzniesienia budynku o zróżnicowanej wysokości przy zachowaniu przepisów techniczno – budowlanych. Nie przeszkodziło to organowi II instancji w ponownym uchyleniu decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Zdaniem skarżącego kwestionowana decyzja SKO w T. omawiając ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu narusza art. 43 ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 85 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) oraz jest sprzeczna z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA w Gdańsku II SA/Gd 526/98), wyrok NSA w Warszawie IV SA 2709/98). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Analizując akta sprawy Sąd doszedł do wniosku, że długotrwałość postępowania administracyjnego w tej sprawie związana jest z niewykonywaniem w pełni wskazówek Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. przez Prezydenta Miasta T. jak i decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie w pełni uwzględniały zarzuty skarżących i nie wskazywały w dostatecznie wyraźny sposób na konieczność ich jednoznacznego wyjaśnienia. Dotyczy to w szczególności twierdzeń zawartych w odwołaniach A. M. co do możliwości podtapiania jego zabudowań i ograniczenia możliwości korzystania z ich nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie w pełni ustosunkowało się do szeregu zarzutów natury procesowej zawartych w odwołaniu z dnia 8 lipca 2002 r. S. S. – S. i A. S. Wszelkie stwierdzenia zawarte w odwołaniach winny być jednoznacznie wyjaśnione, a organ odwoławczy, rozpatrując sprawę w całokształcie, ma obowiązek ustosunkować się do podniesionych zarzutów, uznając je za słuszne lub nie, wskazując konkretną argumentację. Podniesione w odwołaniach zarzuty nie zostały do końca wyjaśnione. Przemawia to za koniecznością ich dalszego wyjaśniania i tym samym generalnie trafne jest zastosowanie przepisu art. 138 § 2 Kpa. Podniesiony w skardze problem interpretacji zapisu planu zagospodarowania przestrzennego został wyjaśniony ostatecznie przez organ pierwszej instancji w ostatniej decyzji z dnia [...]. Związane jest to z niezbyt jasnym sformułowaniem "zabudowa mieszkaniowa o wysokiej intensywności – adaptacja". Ogólnikowo wskazano na zgodność planowanego zamierzenia inwestycyjnego z planem zagospodarowania przestrzennego już w decyzji organu I instancji z dnia [...] Skarżący A. M. w odwołaniu z dnia 2.12.2002 r. podnosił problem niejasności tego sformułowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopiero w zaskarżonej decyzji jednoznacznie podzieliło pogląd organu I instancji, że planowana inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Sąd uznaje za trafne uwagi Samorządowego Kolegium Odwoławczego, co do kwestii ochrony praw osób trzecich. Problemem spornym między stronami jest kwestia, w jakim zakresie decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ma uwzględniać ochronę interesów osób trzecich. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uważa, że w tej sprawie w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu winny znaleźć się ustalenia dotyczące ochrony osób trzecich, natomiast skarżący uważają, że ustalenia te winny znaleźć się w pozwoleniu na budowę. Odnosząc się do tej kwestii należy podzielić pogląd wypowiadany w orzecznictwie (wyrok NSA z 23.1.2001 sygn. IV SA 2709/98 cytowany w skardze), że skoro ustawodawca zdecydował się na rozdzielenie w postępowaniu administracyjnym dwu faz procesu inwestycyjnego, niedopuszczalne byłoby przyjęcie założenia, że przedmiotem badania zarówno w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jak i w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, byłyby te same okoliczności. Istota postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu sprowadza się w zasadzie do badania zgodności zamierzenia inwestycyjnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela ten pogląd. Dodatkowo należy wskazać na treść przepisu art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), który określa, że nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z wnioskiem o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może wystąpić każdy zainteresowany. Należy w takiej sytuacji podzielić pogląd SKO, że wskazanie w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na potrzebę ochrony interesów osób trzecich może być dość ogólne. Ochrona interesów osób trzecich na etapie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie powinna przyjmować działań właściwych ochronie tych interesów na etapie pozwolenia na budowę. Nie można zatem (wyrok NSA z 28.5.1997 sygn. akt II SA/Wr 1008/96) określać wymagań ochrony interesów osób trzecich w tak szczegółowy i konkretny sposób, jak w pozwoleniu na budowę. W tym miejscu należy odwołać się do interpretacji celowościowej art. 43 cyt. ustawy. Inne są bowiem funkcje decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a inne funkcje pozwolenia na budowę. Określenia "zabudowa" i "budowa" to dwa różne pojęcia. Pojęcie zabudowy związane jest z pewnym układem funkcjonalnym, usytuowaniem obiektów względem innych zabudowań, natomiast pojęcie "budowy" należy rozumieć zgodnie z definicją zawartą w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016) Budowa to wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu. Pozwolenie na budowę umieszcza budynek w określonej przestrzeni i tym samym ochrona interesów osób trzecich nabiera konkretnego wymiaru. Skoro celem decyzji o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego, to ochrona interesów osób trzecich musi być rozważana w tych właśnie granicach. W wyroku z dnia 31.7.1997 r. (sygn. akt II SA/Lu 1109/96) NSA wyraził trafny pogląd, że na etapie podejmowania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ograniczenia interesów osób trzecich mogą być rozpatrywane w kategoriach "przypuszczeń, co do ich występowania i nie muszą pojawiać się". Uzupełniając argumentację tego poglądu należy wskazać na wymogi wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 41 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Wnioskodawca musi wskazać m.in. na funkcję i sposób zagospodarowania terenu oraz charakterystykę zabudowy i zagospodarowania terenu. Są to wymagania na tyle ogólne, że nie przesądzają ostatecznego kształtu architektonicznego obiektu budowlanego i tym samym na tyle ogólne powinny być wskazania w zakresie ochrony interesów osób trzecich. Ochrona ta może nastąpić w granicach określonych ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego; ochrona ta nie może być oceniana tak jak na kolejnym etapie budowy – wniosku o pozwolenie na budowę. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie podlegają badaniu warunki techniczne, jakim powinna podlegać inwestycja (wyrok NSA z 18.2.1997 r., sygn. II SA/Wr 1209/96 cytowany w wyroku SN z 22.2.2001 sygn. III RN 203/00, OSNIPiUS z 2001 r. nr 20, poz. 606). Także w literaturze przedmiotu wypowiadany był pogląd, że "określenie warunków szczególnych, oznacza w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu obowiązek wskazania ograniczeń inwestowania i nie może być utożsamiane z prawem do rozstrzygania o prawach i obowiązkach potencjalnego inwestora na podstawie tych przepisów" (Z. Niewiadomski, Prawo zagospodarowania przestrzennego, Wspólnota 1998 r., nr 34 str. 16). Przechodząc na grunt rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, że powyższe uwagi w stosunku do rozpatrywanej sprawy mają ograniczone znaczenie. Związane jest to z faktem, że w sprawie chodzi o budynek ściśle zlokalizowany przez zwymiarowanie jego usytuowania w granicach działki i określenie jego gabarytów. Oznacza to, że nie chodzi tutaj o budowlę "abstrakcyjną", a konkretny budynek. W tej sytuacji innego znaczenia nabiera ocena ochrony interesów osób trzecich. Jest to sytuacja skonkretyzowana, podobnie jak na etapie pozwolenia na budowę. Warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, ustalone w decyzji, wiążą organ wydający pozwolenie na budowę (art. 47 cytowanej ustawy). W tej sytuacji organ wydający decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie może pominąć bardziej konkretnej oceny związanej z naruszeniem praw osób trzecich. W toku dalszego postępowania należy ustosunkować się w pełni do zarzutów wszystkich stron i uczestników postępowania. Wskazuje to na konieczność dalszego postępowania dowodowego i trafność decyzji SKO o uchyleniu decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...]. Zgodnie z art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Unormowania takiego nie ma w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz.690). Oznacza to realizację zasady bezpośredniego działania nowego prawa i tym samym trafna jest konstatacja, że w toku dalszego rozpatrywania tej sprawy należy stosować nowe przepisy dotyczące warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Uzasadnia to, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) oddalenie skargi. E. Piechowiak W. Czerwiński A. Klotz