SA/Bd 2868/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik Asesor WSA Mirella Łent Protokolant Hanna Szpunar-Radkowska po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi Zakładów Tłuszczowych "K." S.A. na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę Rada Miejska w K. działając na podstawie art. 26 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz.U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.) podjęła w dniu 30 czerwca 2003 r. uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów w gminie K. w miejscowości K. Pismem z dnia 30 lipca 2003 r. Zakłady Tłuszczowe "K." Spółka Akcyjna wezwały Radę Miejską w K. do usunięcia naruszenia prawa, które nastąpiło w związku z podjęciem uchwały Nr [...]. W uzasadnieniu wskazano, że uchwała została podjęta z naruszeniem art. 18 ust. 2 pkt 11 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jej podjęcie w tym samym dniu, w którym uchwałą nr [...] odrzucono zarzuty spółki do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, błędnie uznane za protest. W ocenie skarżącej spółki przedmiotowa uchwała narusza również przepis art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 1 ust. 2 i art. 2 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 7 Konstytucji RP. Zmiana planu zagospodarowania terenu została dokonana z sposób wykraczający poza dopuszczalną przepisami prawa swobodę w kształtowaniu przeznaczenia terenu poprzez pominięcie wymagań ładu przestrzennego, walorów architektonicznych i krajobrazowych, wymagań ochrony środowiska przyrodniczego, zdrowia i bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz walorów ekonomicznych przestrzeni i prawa własności. Ponadto wskazano, iż zmiana dotychczasowego przeznaczenia terenów objętych planem na cele zabudowy jednorodzinnej z funkcją usługową oraz tereny rekreacyjno-wypoczynkowe, z uwagi na bezpośrednie sąsiedztwo zakładów przemysłowych może przyczyniać się do powstawania w przyszłości konfliktów pomiędzy strefą mieszkalną i usługową, a także naruszać art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o ochronie środowiska. W dniu 10 września 2003 r. Rada Miejska w K. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie nieuwzględnienia wezwania Zakładów Tłuszczowych "K." S.A. do usunięcia naruszenia prawa. Uzasadniając powyższe Rada Miejska wskazała, iż spółka nie posiadała tytułu prawnego do gruntów położonych na obszarze objętym projektem planu, więc zgłoszone przez nią uwagi zostały prawidłowo zakwalifikowane jako protest, który został następnie odrzucony. Jednocześnie stwierdzono, iż uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości K. została podjęta zgodnie z procedurą określona w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym i ma na celu aktywizację tych terenów, z wykorzystaniem ich położenia oraz walorów przyrodniczych. W dniu 25 września 2003 r. Zakłady Tłuszczowe "K." Spółka Akcyjna, na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, skierowały do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę na uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w K., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że przedmiotowa uchwała została podjęta z naruszeniem art. 18 ust. 2 pkt 11 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż Burmistrz Miasta K. przedstawił Radzie Gminy do uchwalenia projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a Rada podjęła w tym przedmiocie uchwałę, bez uwzględnienia orzeczeń sądu administracyjnego wydanych w związku ze złożonymi zarzutami, a nawet przed upływem terminu do wniesienia do sądu skargi. W ocenie strony skarżącej, skarga taka przysługiwała jej w związku z wcześniejszym bezprawnym odrzuceniem przez Radę Miejską jej zarzutów do projektu planu, zakwalifikowanych błędnie jako protest. Strona skarżąca zarzuciła także, iż zmiana przeznaczenia terenów [...], [...] oraz [...], dotąd przeznaczonych pod uprawy ogrodnicze i zieleń parkową, poprzez dopuszczenie tam zabudowy mieszkaniowo-usługowej i wypoczynkowo-rekreacyjnej, ograniczy możliwość korzystania przez nią z przysługującego jej prawa własności (art.140 kodeksu cywilnego). Stwierdzono ponadto, iż podejmując omawianą uchwałę Rada Miejska nie uwzględniła nakazów wynikających z art. 1 ust. 2 pkt 1-3 i 5 oraz art. 2 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności doprowadziła do naruszenia zasad ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury, zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz walorów ekonomicznych przestrzeni i prawa własności. Ponadto strona skarżąca podniosła, iż Rada Miejska w K. nie uwzględniła także art. 73 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o ochronie środowiska, gdyż wbrew ochronnej roli tego przepisu, dopuściła do lokalizacji terenów mieszkaniowo-usługowych w bezpośrednim sąsiedztwie istniejących terenów przemysłowych. W dniu 14 listopada 2003 r. Burmistrz Miasta K. złożył odpowiedź na skargę Zakładów Tłuszczowych "K." S.A., na podstawie uchwały nr [...] z dnia [...] w sprawie odpowiedzi na skargę na uchwałę Rady Miejskiej w K., wnosząc o jej oddalenie z uwagi na brak interesu prawnego strony skarżącej, który mógłby zostać naruszony zaskarżoną uchwałą. Zakłady Tłuszczowe "K." S.A. nie są bowiem właścicielem ani użytkownikiem wieczystym terenów objętych zmianą planu zagospodarowania przestrzennego terenów. Odnosząc się do zarzutu naruszenia zaskarżoną uchwałą przepisów art. 1 ust. 2 pkt 1,2,3,5, art. 2 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 11 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 140 Kodeksu cywilnego, Burmistrz Miasta K. podniósł, że w procedurze planistycznej uwzględniono i zachowano warunki nie tylko przewidziane w tej ustawie, ale również w innych. Wskazano także, że Rada Miejska w K. nie nadużyła władztwa planistycznego w ramach którego ustaliła przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów w miejscowości K., które nigdy wcześniej nie były przeznaczone pod rozwój przemysłu, gdyż od wielu lat znajdują się w strefie ochrony konserwatorskiej oraz archeologicznej obejmującej zabytkowy pałac wraz z parkiem. Działając w celu zaktywizowania obszarów objętych planem z wykorzystaniem ich walorów przyrodniczych i turystycznych zasadnym było dokonanie zmiany dotychczasowego przeznaczenia tych terenów na zabudowę mieszkalno-usługową oraz wypoczynkowo-turystyczną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skargę jako niezasadną należało oddalić. Na wstępie należy wyjaśnić, że niniejsza skarga wniesiona została do Naczelnego Sądu Administracyjnego w trybie przepisów ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz.368 ze zm.). Ustawa ta utraciła moc z dniem 31 grudnia 2003r. na podstawie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Przepisy wprowadzające ustawę-Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U Nr 153, poz.1271 ze zm.), a zgodnie z treścią art. 97§1tej ustawy sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr153, poz.1270). Podstawą wniesienia skargi jest przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jedn. tekst Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Stanowi on, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Uchwałę organu gminy można skutecznie zaskarżyć dopiero wówczas, gdy się wykaże naruszenie interesu prawnego. Jeżeli zatem skarżący nie jest w stanie wskazać naruszenia norm prawa obowiązującego, a sąd - działając z urzędu - takich naruszeń się nie dopatrzy, to skarżący, działając na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, nie może skutecznie kwestionować uchwały organu gminy. Bezspornym w sprawie pozostaje, że skarżące zakłady wyczerpały tryb przewidziany art. 52§1ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U Nr 153, poz.1270), gdyż pismem z dnia 30 lipca 2003r. wezwały właściwy organ gminy do usunięcia naruszenia prawa, które nastąpiło w związku z podjęciem zaskarżonej uchwały. Zadaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego było zatem w pierwszej kolejności zbadanie, czy strona skarżąca jest legitymowana do skutecznego kwestionowania legalności zaskarżonej uchwały w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, to znaczy, czy interes prawny lub uprawnienie skarżących zakładów zostały rzeczywiście naruszone. W ocenie Sądu, w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego takiego naruszenia nie można się dopatrzyć. Należy podkreślić, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i doktrynie utrwalony jest pogląd, w myśl którego źródłem interesu prawnego jest zawsze norma prawna ogólna, albo jednostkowa i konkretna norma prawa materialnego. Interes prawny musi wynikać z konkretnego przepisu prawa materialnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2003 r., sygn. akt II SA 2637/02, z dnia 14 marca 2002 r. sygn. akt II SA 2506/01 opubl. Wokanda z 2002 r., Nr 10, poz. 38, z dnia 7 lutego 2002 r., sygn. akt SA/Bk 1082/01, opubl. Pr.Pracy 2002 r., Nr 9, poz. 38, z dnia 18 września 2003 r., II SA 2637/02). Interes prawny lub uprawnienie jest to zatem interes związany z prawem, a więc z przepisami prawa, z których dla określonego podmiotu wynikają jakieś prawa lub obowiązki. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia określonego podmiotu będzie miało miejsce przede wszystkim wtedy, gdy nastąpi zmiana sfery prawnej tego podmiotu. Np. zostaną na ten podmiot nałożone nowe obowiązki, zostanie zmieniona treść dotychczasowych obowiązków, podmiot ten zostanie pozbawiony przysługujących mu uprawnień lub przysługujące mu uprawnienia zostaną zmienione. Tak rozumiane naruszenie interesu prawnego lub uprawnień winno mieć charakter rzeczywisty, a nie domniemany. Odnosząc powyższe rozważania do sytuacji, która występuje w niniejszej sprawie wskazać należy, że skarżące nie powołały się na jakikolwiek tytuł prawny do nieruchomości objętej zaskarżoną uchwałą, ani też nie wykazały, że uchwała ta ma wpływ na zakres ich praw i obowiązków. Od interesu prawnego lub uprawnienia należy odróżnić interes faktyczny, do którego należą okoliczności wpływające na sytuację określonego podmiotu, lecz nie mające związku z jego sytuacją prawną. Zdaniem Sądu tak właśnie należy ocenić sytuację strony skarżącej. Nie sposób dopatrzyć się bowiem po stronie Zakładów Tłuszczowych "K." S.A. uprawnienia lub interesu o charakterze prawnym, który byłby naruszony kwestionowaną uchwałą. W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca zarzuciła w skardze, że zmiana przeznaczenia terenów [...], [...] oraz [...], dotąd przeznaczonych pod uprawy ogrodnicze i zieleń parkową, pod zabudowę mieszkaniowo-usługową i wypoczynkowo-rekreacyjną ograniczy możliwość korzystania przez nią z przysługującego jej prawa własności, wskazując, że doprowadzi to w przyszłości do konfliktów z mieszkańcami oraz żądań przeniesienia oczyszczalni i zakładu w inne miejsce, zredukowania poziomu hałasu zakładu, odszkodowań, protestów w przypadku dokonywania rozbudowy, przebudowy czy modernizacji istniejących już instalacji itp. Jakkolwiek skarżące zakłady obawiają się konfliktów z właścicielami sąsiednich nieruchomości to należy uznać, że tego rodzaju interes ma jednak charakter faktyczny, a nie prawny. Jest w sprawie oczywistym, że podjęcie zaskarżonej uchwały poza zmianami w zakresie uprawnień wynikających z wykonywania prawa własności nieruchomości pociąga za sobą także zmiany w sferze faktów. Zmiany takie są skutkami późniejszych zdarzeń, mianowicie zrealizowania obiektów budowlanych zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego. Zdarzenia te, o ile nie stanowią one na podstawie innych przepisów zdarzenia prawotwórczego, pozostają jednak tylko w sferze faktów a nie w sferze prawa. Jakkolwiek strona skarżąca może być zainteresowana pozostawieniem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dotychczasowego przeznaczenia terenów pozostających w bezpośrednim sąsiedztwie prowadzonego przez nią przedsiębiorstwa, to dokonana przedmiotową uchwałą zmiana przeznaczenia tych terenów pod budownictwo mieszkalno-usługowe i wypoczynkowo-rekreacyjne mieści się w granicach swobody władztwa planistycznego gminy i nie świadczy o naruszeniu interesu prawnego Zakładów Tłuszczowych "K." S.A., a jedynie oczekiwań faktycznych. Zmiana przeznaczenia gruntów sąsiednich nie powoduje zatem w tym przypadku żadnego ograniczenia prawnych możliwości korzystania z nieruchomości stanowiącej własność Zakładów Tłuszczowych "K." S.A., które nadal będą mogły korzystać z całej nieruchomości w dotychczasowym zakresie. Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd, na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), orzekł jak w sentencji.