SA/Bd 3221/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Czerwiński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Linska-Wawrzon Asesor WSA Anna Klotz Protokolant Hanna Szpunar-Radkowska po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi Gminy A. K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody K.-P. Nr [...] z dnia [...] znak [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia nadzorczego 1. uchyla zaskarżony akt w części dotyczącej stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] z dnia [...]; w pozostałej części skargę oddala, 2. zaskarżony akt w części uchylonej nie podlega wykonaniu. SA/Bd 3221/03 Uzasadnienie Wojewoda K. – P. rozstrzygnięciem nadzorczym nr [...] z dnia [...], działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) orzekł o nieważności uchwał Rady Gminy w A. K. z dnia [...] Nr [...] w sprawie wstąpienia w prawa strony w toczącym się postępowaniu karnym sygn. akt [...] i Nr [...] w sprawie skierowania wniosku o unieważnienie aktu notarialnego sporządzonego w dniu 10 maja 1999 r. w sprawie sprzedaży mieszkania komunalnego przez Wójta Gminy J. P. i członka zarządu J. P. W. S., przewodniczącej rady gminy w kadencji 1998 – 2002 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego wyrażono pogląd, że wskazane wyżej uchwały w sposób istotny naruszają przepisy prawa. W myśl przepisu art. 26 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym organem wykonawczym gminy jest wójt. On też, stosownie do przepisu art. 30 ust. 1 tej ustawy, wykonuje uchwały rady gminy i zadania określone przepisami prawa. Wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy i reprezentuje ją na zewnątrz, także wobec urzędów i instytucji. Do Wójta należy podejmowanie konkretnych czynności w imieniu gminy (jako strony postępowania), także przed organami prokuratury. Oświadczenie woli wójta należy uznawać, zgodnie a z art. 38 Kodeksu cywilnego, za działania samej gminy jako osoby prawnej Przepis art. 15 ust. 1 ustawy z 8.3.1990 r. o samorządzie gminnym stanowi, że rada gminy jest organem stanowiącym i kontrolnym. Zgodnie z art. 18 ust. 1 do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Do wyłącznych zadań gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu. Przepis ten mówi o wyłącznej właściwości rady gminy w zakresie określania zasad nabycia i obciążenia nieruchomości gruntowych. Podjęcie decyzji w sprawie skierowania sprawy do sądu jest bieżącą sprawą, która należy do kategorii spraw, którymi kieruje Wójt, jako reprezentujący gminę na zewnątrz, a więc także podejmuje czynności przed sądami. Zdaniem Wojewody K. – P., podjęcie tej uchwały nastąpiło z rażącym naruszeniem przepisów ustawy o samorządzie gminnym, w szczególności przepisów art. 31 i art. 18 ust. 1. Rada uzurpowała sobie prawo do podejmowania decyzji w przedmiocie kierowania bieżącymi sprawami i reprezentowania Gminy na zewnątrz. Rada nie może upoważniać ani zobowiązać Wójta bądź postanawiać za niego w sprawach, które wynikają z przepisów ustawy. Rozstrzygnięcie nadzorcze zostało doręczone Przewodniczącemu Rady Gminy 3.10. 2003 r. W dniu [...] Rada Gminy A. K. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie skierowania skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody K.- P. z dnia [...]. Skarga została skierowana w dniu 3.11.2003 r. (data stempla pocztowego). W skardze Gminy A. K. reprezentowanej przez Wójta Gminy wniesiono o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Nr [...] z dnia [...] Wojewody K. – P. W uzasadnieniu skargi wskazano, że Rada Gminy A. K. po raz kolejny podjęła w dniu [...] przedmiotowe uchwały, które były już uprzednio uchylone mocą rozstrzygnięcia nadzorczego nr [...] z dnia [...]. Zdaniem skarżącej Rady uchylenie przedmiotowych uchwał jest bezzasadne, gdyż nie naruszają one wskazanych w rozstrzygnięciu przepisów kompetencyjnych. Powołano się na uzasadnienie stanowiska Rady zawartego w protokole z sesji rady gminy w dniu 30.10.2003 r. Wojewoda K. – P. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że sprawy będące przedmiotem uchwał należą do kompetencji Wójta Gminy, jako organu wykonawczego gminy. Przedmiot uchylonych uchwał dotyczy sfery stosunków cywilnoprawnych, a w nich gmina, jak każda osoba prawna, działa poprzez swoje organy. Organem reprezentującym gminę na zewnątrz jest wójt. Jest to umocowanie wynikające wprost z przepisu art. 31 ustawy, co oznacza, że obie uchwały podjęte przez Radę Gminy upoważniające Wójta do złożenia określonych oświadczeń woli w imieniu i ze skutkiem wobec gminy, były nie tylko zbędne ale wręcz niedopuszczalne w świetle ustawy o samorządzie gminnym. Charakter spraw wskazuje, że są to sprawy bieżące, którymi kieruje wójt gminy, a powołany przepis art. 18 ust. 1 jak i ust. 2 nie dawał podstaw do ich podjęcia. Nie ma uzasadnienia w przepisach prawa pogląd, że uchwały nie są decyzjami w przedmiocie kierowania bieżącymi sprawami i reprezentowania gminy na zewnątrz lecz jedynie stanowiskiem rady gminy w tym przedmiocie, które powinno mieć wpływ na określone zachowanie organu wykonawczego. Wojewoda K. – P. podtrzymał pogląd, że podjęcie obu uchwał nastąpiło z istotnym naruszeniem przepisów art. 31 oraz art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należy uznać za częściowo zasadną. Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody w części dotyczącej stwierdzenia nieważności uchwały Nr [...] Rady Gminy w A. K. z dnia [...] w sprawie skierowania wniosku o unieważnienie aktu notarialnego sporządzonego w dniu 10 maja 1999 r. w sprawie sprzedaży mieszkania komunalnego przez Wójta Gminy J. P. i członka Zarządu J. P. W. S., Przewodniczącej Rady Gminy w kadencji 1998 – 2002 skupia się na akcentowaniu kompetencji Rady Gminy i Wójta Gminy. Przede wszystkim jednak należy skupić się na treści uchwały w powiązaniu z zadaniami i kompetencjami Rady Gminy. Treścią uchwały Rady Gminy jest postanowienie skierowania wniosku do Sądu Rejowego w A. K. o unieważnienie aktu notarialnego z dnia 10 maja 1999 r. w sprawie sprzedaży mieszkania komunalnego W. S. W ocenie Rady Gminy, sprzedaż tego mieszkania wraz z udziałem w części nieruchomości, nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Wykonanie tej uchwały powierzono Wójtowi Gminy A. K. Na wstępie należy przypomnieć, że do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Rozstrzyganie w tych sprawach należy do gminy, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 6 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. zwana dalej ustawą). Art. 18 ustawy przewiduje, że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej, a do wyłącznej właściwości rady gminy należy m.in. podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących m.in. określania zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych. Zaskarżona uchwała nr [...] dotyczy niewątpliwie spraw majątkowych gminy. Rada Gminy ma prawo wypowiadania się w formie uchwały w sprawie gospodarowania swoim mieniem. Gospodarowanie nieruchomościami stanowiącymi własność gminy jest elementem kreowania gminnego zasobu nieruchomości i następuje w ramach wykonywania publicznoprawnych zadań gminy. Uchwała ta nie wywołuje bezpośrednio skutków cywilnoprawnych, jakkolwiek niewątpliwie z takim zamiarem została podjęta. Uchwała ta poprzedza dalsze czynności, które ma wykonać Wójt Gminy. Jeżeli gmina ma wyłączne kompetencje do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy związanych z określeniem zasad nabycia zbycia itp., to kwestionowanie jej uchwały będącej wyrazem troski o to mienie jest w ocenie Sądu nadmierną ingerencją w samodzielność gminy i nie znajduje uzasadnienia w treści art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i nie może skutkować oceną, że uchwała ta rażąco narusza prawo. Należy podzielić pogląd skarżącego, że rada gminy, jako organ stanowiący i kontrolny, korzystając ze swoich prerogatyw podjęła uchwałę nakazującą wójtowi ochronę interesów gminy, a rozstrzygnięcie nadzorcze uszczupla kompetencje rady i dowolnie sceduje je na organ wykonawczy. Za powyższym rozwiązaniem przemawia także zasad symetrii. Dla określenia zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych, zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy wymagana jest uchwała rady gminy. Nie może zatem naruszać prawa uchwała zajmująca się odwrotnością nabycia. Wniosku tego nie zmienia fakt, że kompetencja do określenia nabycia, zbycia itd. ma charakter ogólny, a kwestionowana uchwała dotyczy konkretnego mienia. Obie sytuacje mieszczą się w pojęciu gospodarowania mieniem komunalnym. Pogląd Wojewody K. – P., że przedmiot uchwały jest związany z bieżącymi zadaniami wójta nie ma podstaw normatywnych, a jest wyrażeniem określonej oceny. Należy natomiast w pełni podzielić pogląd Wojewody K.– P., że uchwała Nr [...] Rady Gminy A. K. z dnia [...] w sprawie wstąpienia w prawa strony w toczącym się postępowaniu karnym sygn. akt. [...] jest sprzeczna z prawem. Jakkolwiek Wojewoda K. – P. nie uzasadnił szeroko swojego stanowiska w tym zakresie, to jednakże rozstrzygnięcie nadzorcze odpowiada prawu. Zgodnie z art. 49 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego (Dz. U. Nr 89, poz. 55 ze zm.) pokrzywdzonym jest osoba fizyczna lub prawna, której dobro prawne zostało bezpośrednio naruszone lub zagrożone przez przestępstwo. O pokrzywdzeniu decyduje bezpośredniość naruszonego lub zagrożonego przestępstwem dobra prawnego. O tym, czyje dobro prawne zostało w danej sytuacji naruszone lub zagrożone przestępstwem, decyduje prawo karne materialne. Stąd też definicja pokrzywdzonego związana jest z tzw. przedmiotową stroną przestępstwa. Bycie pokrzywdzonym jest faktem obiektywnym. Fakt ten nie może być kreowany przez uchwałę rady gminy. Definicja pokrzywdzonego, oprócz charakteru materialnoprawnego, ma także aspekt procesowy, związany z zespołem uprawnień procesowych. Pokrzywdzony jest stroną postępowania i w związku z tym korzysta z pewnych praw, takich jak branie udziału w czynnościach procesowych, możliwości wykazania inicjatywy dowodowej, prawa zaskarżania itp. W postępowaniu sądowym może korzystać z uprawnień oskarżyciela posiłkowego i działać w procesie sam lub za pośrednictwem pełnomocnika. W takiej sytuacji byłaby to kompetencja wójta gminy. Uzasadnia to, na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego w części orzekającej o nieważności uchwały Nr [...] w sprawie skierowania wniosku o unieważnienie aktu notarialnego sporządzonego w dniu 10 maja 1999 r. w sprawie sprzedaży mieszkania komunalnego przez Wójta Gminy J. P. i członka Zarządu J. P. W. S., przewodniczącej rady gminy w kadencji 1998-2002 r., natomiast w pozostałej części, na podstawie art. 151 cytowanej ustawy skargę należało oddalić. Zgodnie z art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.