SA/Bd 3408/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Grzęda Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Asesor WSA Ireneusz Fornalik Protokolant Magdalena Flinik po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2004 r. sprawy ze skargi J. M., M. Z. i B. Z. na decyzję K.-P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od K.-P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz J. M. kwotę 10 zł (dziesięć zł) tytułem zwrotu kosztów sądowych. Na oryginale właściwe podpisy K.-P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 104 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (jednolity tekst Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071) oraz art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane (jednolity tekst Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania J. M. i M. Z. na decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu G. w T. z dnia [...] wzywającą właścicieli budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w T.: J. M., M. Z., B. Z., K. i W. B.., J. i P. K., K. i R. P. i K. S., w związku z samowolnym remontem balkonów przynależnych do mieszkań 5, 6, i 8, do dostarczenia do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu G. w T.: • czterech egzemplarzy projektu budowlanego dot. remontu balkonów w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w T. wraz z uzgodnieniami MKZ, • kopię stosownych uprawnień projektanta, • zaświadczenie projektanta o przynależności do izby samorządu zawodowego, • oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania obiektem na cele budowlane, w terminie do 15.11.2003 r. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w T. są wykonywane roboty budowlane związane z remontem balkonów. Roboty te są wykonywane bez wymaganego przepisami prawa budowlanego pozwolenia na budowę, czym naruszono art. 28 Prawa budowlanego. W związku z tym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu G. w T. postanowieniem z dnia [...] wydanym w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nakazał Zrzeszeniu Właścicieli i Zarządców Domów w T. wstrzymać prowadzenie w/w robót i nałożył obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni inwentaryzacji wykonanych robót wraz z oceną techniczną poprawności ich wykonania. W wyniku rozpatrzenia zażalenia Zrzeszenia Właścicieli i Zarządców Domów w T. postanowienie to zostało uchylone postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. W wyniku dalej prowadzonego postępowania wyjaśniającego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu G. w T. postanowieniem z dnia [...] wydanym w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nakazał właścicielom przedmiotowego budynku wstrzymanie prowadzonych robót związanych z remontem balkonów. Następnie zaskarżoną decyzją wydaną w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego zobowiązał właścicieli w/w budynku do przedłożenia w określonym terminie, wymienionych w decyzji dokumentów, celem doprowadzenia w/w robót związanych z remontem balkonów przynależnych do mieszkań 5, 6 i 8 do stanu zgodnego z prawem. Art. 52 Prawa budowlanego stanowi, że inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest zobowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 51 Prawa budowlanego. Zaskarżona decyzja dotyczy obiektu budowlanego i została skierowana do właściciela. W przypadku współwłaścicieli obiektu budowlanego nakaz taki może być skierowany do wszystkich współwłaścicieli. Z protokołu oględzin przeprowadzonych dnia 28.07.2003 r. przez organ pierwszej instancji z udziałem przedstawiciela Zrzeszenia Właścicieli i Zarządców Domów wynika, że konstrukcja płyty balkonowej wymaga wymiany, co zostało uwidocznione w trakcie prac remontowych. Podczas oględzin poinformowano przedstawiciela ZWiZD o konieczności uzyskania pozwolenia na budowę na remont balkonów. Następne oględziny przeprowadzone przez organ pierwszej instancji dnia 12.08.2003 r. z udziałem siedmiu współwłaścicieli wykazały, że samowolnie bez wymaganego pozwolenia na budowę, wykonano remont dwóch balkonów II i III piętra prawej strony, tj. wykonano nową konstrukcję balkonów wraz z balustradą. Organ nadzoru budowlanego nie może nakazać doprowadzenia wykonanych robót do stanu poprzedniego, gdyż wiązałoby to się z doprowadzeniem balkonów do stanu poprzedniego, tj. stwarzającego zagrożenie. Organ pierwszej instancji prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie był zobowiązany prowadzić je w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Podjął więc prawidłowe działanie wydając postanowienie wstrzymujące roboty budowlane, a następnie zaskarżoną decyzję. Zaskarżona decyzja została wykonana przed terminem, tj. przedłożono stosowną dokumentację, a w aktach sprawy znajduje się wyciąg z księgi wieczystej potwierdzający, że wymienione w decyzji osoby posiadają prawo do dysponowania obiektem. W związku z tym brak podstaw do uchylenia tej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania organ zaznaczył, że w/w roboty związane z remontem balkonów zostały wykonane samowolnie, bez wymaganego przepisami prawa budowlanego pozwolenia na budowę. W przypadku współwłasności obiektu budowlanego, bądź jego części, zgodę na jakiekolwiek roboty budowlane w budynku muszą wyrazić wszyscy współwłaściciele niezależnie od ich udziałów we współwłasności. Roboty remontowe związane z remontem w/w balkonów zostały zlecone przez: K. i W. B., K. i R. P., J. i P. K. i K. S. Zarzut, że w/w współwłaściciele nie mieli prawa wykonywania robót remontowych w budynku bez zgody wszystkich współwłaścicieli jest słuszny. Jednak w związku z wykonaniem remontu w/w balkonów i brakiem możliwości doprowadzenia ich do stanu poprzedniego, należało przeprowadzić postępowanie zmierzające do doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem tzn. wykazania, że roboty te zostały wykonane prawidłowo, zgodnie z przepisami i sztuką budowlaną. Decyzja nakazująca doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z przepisami, wydana w trybie art. 51 Prawa budowlanego, może być skierowana do inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego (art. 52 Prawa budowlanego). W związku z powyższym orzeczono jak w sentencji. J. M., M. Z. i B. Z. złożyły na powyższą decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżące zarzuciły, że organ nie zapoznał się z zgromadzonym materiałem dowodowym, a jedynie dał wiarę oświadczeniom i pismom przedstawionym przez sprawców samowoli budowlanej. W efekcie skarżącym, które zawiadomiły organ o samowoli budowlanej narzucono wykonanie czynności powodujących legalizację podjętych robót, naruszających ich prawo. Skarżące podniosły, że będąc współwłaścicielami dysponującymi większością udziałów we własności przedmiotowej nieruchomości, zatrudniły zarządcę nieruchomości. Faktu tego nie akceptują pozostali właściciele oraz Zrzeszenie Właścicieli i Zarządców Domów w T., którzy realizują sporne roboty budowlane, mimo sprzeciwu skarżących. W skardze zarzucono ponadto, że organ nie wyjaśnił, kto jest inwestorem przedmiotowych robót. Skarżące wskazały również, że w decyzjach wydanych przez organy nie zostali uwzględnieni współwłaściciele A. i K. W. K.-P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniesienie przedmiotowej skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i nie zakończenie do tego dnia postępowania w sprawie skutkowało tym, że na mocy art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) – sprawa podlegała rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 – dalej zwanej p.p.s.a.). Dokonując na podstawie art. 1 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) - kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem należało uznać, że wydana ona została z naruszeniem prawa materialnego, mającym wpływ na wynik sprawy. Organ drugiej instancji rozpoznając odwołanie J. M., M. Z. i B. Z. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] trafnie uznał, że w sprawie istniały podstawy do wstrzymania samowolnie wykonywanych robót budowlanych, polegających na remoncie balkonów, a następnie wszczęciu postępowania w trybie art. 51 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 z e zm. – zwanej dalej Prawo budowlane). Niewątpliwie charakter i zaawansowanie realizowanych prac remontowych na nieruchomości budynkowej położonej przy ul. [...] w T. stwarzało potrzebę działań organu, zmierzających do doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Organ decydując na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego o nałożeniu obowiązku wykonania określonych czynności musiał jednocześnie rozważyć zakres podmiotowy wydawanej decyzji. Wymienienie w art. 52 Prawa budowlanego obok inwestora także właściciela i zarządcy obiektu budowlanego nie oznacza, że organ mógł dowolnie spośród tych podmiotów wybierać adresata decyzji. Takiej jednak dowolności dopuścił się organ pierwszej instancji i tej właśnie kwestii zasadniczo dotyczyło odwołanie. Słusznie zaznaczył organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że zlecone przez część współwłaścicieli tj. K. i W. B., K. i R. P., J. i P. K. oraz K. S. roboty budowlane wymagały zgody wszystkich współwłaścicieli, której to zgody było w sprawie brak. Z konstatacji tej organ nie wyprowadził jednak właściwych wniosków. Fakt, iż samowolne wykonanie robót budowlanych dotyczyło nieruchomości będącej współwłasnością większej liczby osób nie oznacza, że do nich wszystkich należało odnieść obowiązek wykonania czynności zmierzających do ich legalizacji. W sytuacji bowiem, gdy roboty budowlane wykonało samowolnie kilku współwłaścicieli bez zgody, a nawet wbrew woli pozostałych współwłaścicieli, to nie było podstaw do nakładania określonych obowiązków na wszystkich współwłaścicieli (por. uchwałę Sądu Najwyższego z 26.03.1993 r. III AZP 4/93 OSNCP 1993/12/212). W rozpatrywanej sprawie organ powinien więc rozważyć, którzy ze współwłaścicieli stali się inwestorami. Wprawdzie przepisy Prawa budowlanego nie definiują wprost pojęcia inwestor, to jednak mając na uwadze treść art. 18 ust. 1 należy przyjąć, że jest nim osoba ponosząca nakłady finansowe na budowę i organizująca proces tej budowy. Skoro organy ustaliły, którzy współwłaściciele zlecili wykonanie przedmiotowych robót, a którzy współwłaściciele byli temu przeciwni, to niedopuszczalnym było obciążenie tych ostatnich czynnościami wymienionymi w decyzji. Rozwiązanie, jakie przyjęły organy obu instancji sprawia, że osoby dopuszczające się w omawianych warunkach samowoli budowlanej znalazłyby się w lepszej sytuacji, niż osoby, które chciałyby przedmiotowe roboty przeprowadzić legalnie. Mianowicie występujący o pozwolenie na przedmiotowe roboty budowlane współwłaściciele musieliby przedstawić zgodę wszystkich współwłaścicieli nieruchomości co do określonej inwestycji. W razie braku takiej zgody, konieczne stałoby się wystąpienie w myśl przepisów art. 199-209 kc na drogę cywilnego postępowania sądowego. Tymczasem w niniejszej sprawie współwłaściciele rozpoczynający samowolnie roboty budowlane, uzyskaliby legalizację tych robót mimo sprzeciwu pozostałych współwłaścicieli i to w dodatku posiadających większość udziałów. Wobec powyższego należało przyjąć, że w prowadzonym przez organ postępowaniu stronami powinni być wszyscy współwłaściciele przedmiotowej nieruchomości, lecz adresatami decyzji tylko ci, którzy są inwestorami. Tylko bowiem osoby, które własnymi działaniami doprowadziły do samowoli budowlanej, powinny ponosić tego konsekwencje. Organ wybierając inne rozwiązanie uczynił to wbrew wymienionym wyżej przepisom, a ponadto całkowicie dowolnie, albowiem za adresatów decyzji uznał część współwłaścicieli, pomijając niektórych z nich tj. K. W. i A. W. (ujawnionych w księdze wieczystej), nie wyjaśniając przy tym, czy ci ostatni żyją. Nie mogło być przesłanką do uczynienia zobowiązanymi wszystkich współwłaścicieli to, że nie remontowanie balkonów stwarzało zagrożenie dla ich użytkowników. Okoliczność ta mogła stanowić jedynie podstawę do wszczęcia odrębnego postępowania uregulowanego w przepisach art. 62-70 Prawa budowlanego i ewentualnego zastosowania przewidzianych w tych przepisach środków względem wszystkich współwłaścicieli. Ze względów przedstawionych powyżej, należało w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. uchylić zaskarżoną decyzję. Orzeczenie objęte pkt III wyroku znajduje oparcie w art. 152 p.p.s.a., natomiast o kosztach postępowania postanowiono zgodnie z art. 200 p.p.s.a.