I SA/Gd 1018/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń, Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Romała, Sędzia WSA Irena Wesołowska (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Jarecka, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 14 listopada 2013 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 14 czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oddala skargę. W dniu 13 kwietnia 2012 r. do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wpłynął wniosek skarżącego J. M. o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy. Decyzją z dnia 6 czerwca 2012 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił skarżącemu umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek. W następstwie złożonego przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia 26 lipca 2012 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Wojewódzki Sad Administracyjny wyrokiem z dnia 5 grudnia 2012 r., sygn. akt I SA/Gd 1082/12 uchylił decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 26 lipca 2012 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił, że organ wydający decyzję nie ustalił podstawowych okoliczności faktycznych związanych z sytuacją finansową i majątkową skarżącego, które winny być brane pod uwagę przy wydawaniu rozstrzygnięcia. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania, decyzją z dnia 14 czerwca 2013 r. uchylił decyzję z dnia 6 czerwca 2012 r. i odmówił umorzenia: - składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych za okres od 01.2010 r. do 07.2011 r. i od 11.2011 r. do 03.2012 r. w kwocie 12.337,43 zł, - składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od 04.2009 r. do 07.2011 r. i od 11.2011 do 03.2012 r. w kwocie 5.806,06 zł, - składek na Fundusz Pracy za okres od 11.2009 r. do 05.2011 r. w kwocie 862,98 zł, - odsetek za zwłokę w kwocie 2.799,00 zł naliczonych na dzień 13.04.2012 r., pochodnych od w/w należności głównych. W uzasadnieniu swojego stanowiska wskazał, że umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne podlega zasadom określonym w art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2009 r. nr 205, poz. 1585 j.t.) – dalej zwana w skrócie u.s.u.s. Mając na uwadze treść powyższej normy organ stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała przesłanka do umorzenia w postaci całkowitej nieściągalności, albowiem wobec zobowiązanego prowadzone jest postępowanie egzekucyjne. Zakład wskazał ponadto na nieruchomość gruntową objętą księgą wieczystą [...]. Zakład Ubezpieczeń Społecznych stwierdził ponadto, że w sprawie nie zaistniały przesłanki umorzenia zaległości o jakich mowa w § 3 ust. 1 pkt 1-3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. z 2003 r., nr 141, poz. 1365) – dalej zwane Rozporządzeniem. Zdaniem ZUS zobowiązany nie udowodnił, że Jego sytuacja materialno - bytowa całkowicie i trwale uniemożliwia spłatę zaległych należności. Jednocześnie organ wskazał, że przepisy regulujące kwestię umorzenia zaległości oparte są na konstrukcji tzw. uznania administracyjnego, co oznacza, że nawet w przypadku spełnienia odpowiednich przesłanek, Zakład może lecz nie musi umorzyć należności składkowe. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. M. podkreślił, że nie posiada dochodów, które pozwoliłyby na spłatę zaległości. Zakład Ubezpieczeń Społecznych w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 14 listopada 2013 r. skarżący podkreślił, ze jego stan zdrowia uległ pogorszeniu wskutek wypadku, który miał miejsce po wydaniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę administracji publicznej przez badanie zgodności zaskarżonych decyzji z prawem. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., określanej dalej jako p.p.s.a). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi. Jego wykładnia wskazuje, że Sąd ma prawo ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony granicą praw i obowiązków Sądu wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami mianowicie: legalnością działań organu administracyjnego oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Mając powyższe na względzie, Sąd uznał, że w ustalonym stanie faktycznym skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmawiająca skarżącemu umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oraz ubezpieczenie zdrowotne. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach enumeratywnie wymienionych w ust. 3 tego przepisu. Wyliczenie zawarte w powołanym przepisie ma charakter wyczerpujący, a tym samym stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tej normie, daje potencjalną możliwość umorzenia powstałego wobec ZUS zadłużenia. Jednak nawet wówczas oznacza to dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. Przepis art. 28 ust. 2 u.s.u.s. jest oparty na konstrukcji tzw. uznania administracyjnego, co oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności przysługuje każdorazowo organowi, który w razie stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, zachodzącej w przypadkach wymienionych w art. 28 ust. 3 tej ustawy, może, ale nie musi umorzyć zaległości. Jednocześnie w przypadku stwierdzenia braku całkowitej nieściągalności, ustalanej według kryteriów wskazanych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., organ podejmujący decyzję na podstawie art. 28 ust. 2 tej ustawy, pozbawiony jest w ogóle prawnej możliwości umorzenia należności z tytułu składek. Uznanie administracyjne nie oznacza oczywiście zupełnej dowolności sposobu rozstrzygnięcia wniosku o umorzenie zaległości, jednak kontrola legalności tego rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny jest w tym wypadku ograniczona. Sprowadza się ona w istocie do badania legalności przeprowadzonego w sprawie postępowania dowodowo-wyjaśniającego i poprawności oceny dokonanej na podstawie stanu faktycznego sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2001 roku, I SA/Ka 498/00, PP z 2001 r. Nr 45, s. 14; tak też R. Mastalski [w:] B. Adamiak et. al., Ordynacja podatkowa. Komentarz 2005, Wrocław 2005, s. 308). Sądowa kontrola decyzji o charakterze uznaniowym obejmuje więc samo postępowanie poprzedzające jej wydanie, ale nie rozstrzygnięcie, będące wynikiem dokonania wyboru, o którym była wyżej mowa. Zgodnie bowiem z art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem. Skoro zatem Sąd dokonuje wyłącznie kontroli legalności zaskarżonej decyzji, nie jest władny wkraczać w sferę uznania organów administracyjnych. W świetle wskazanego wyżej przepisu Sąd nie jest bowiem uprawniony, ani do oceny słuszności, ani celowości zaskarżonej decyzji. Jeżeli więc Zakład Ubezpieczeń Społecznych, dokonując koniecznych ustaleń w sprawie, nie dopuścił się naruszenia prawa procesowego i ustalenia te są wystarczające do merytorycznego załatwienia wniosku o umorzenie zaległości oraz jeżeli dokonanej ocenie tego stanu faktycznego nie można zarzucić dowolności, to wyprowadzenie z takiej oceny wniosku czy należy umorzyć zaległości, jest zagadnieniem natury słusznościowej, które uchyla się spod kontroli Sądu administracyjnego sprawującego tylko kontrolę zgodności decyzji organów administracyjnych z prawem. Mając na względzie okoliczności rozpatrywanej sprawy Sąd podziela stanowisko Zakładu Ubezpieczeń Społecznych co do braku wystąpienia przesłanek całkowitej nieściągalności i - w konsekwencji - braku prawnej możliwości umorzenia należności w oparciu o to kryterium. Jakkolwiek sytuacja skarżącego nie jest łatwa to jednak jak wynika z akt sprawy wobec skarżącego prowadzone jest postępowanie egzekucyjne. Ponadto skarżący jest współwłaścicielem nieruchomości gruntowej położonej w D. Nadal istnieją więc możliwości wyegzekwowania należnego świadczenia. Prawidłowo więc zostało w sprawie ocenione, że w świetle brzmienia art. 28 u.s.u.s. nie zaistniał stan całkowitej nieściągalności, który mógłby uzasadniać umorzenie zaległości. Należy w tym miejscu jeszcze raz podkreślić, że konstrukcja unormowania zawartego w art. 28 u.s.u.s. daje organowi administracyjnemu prawo do umorzenia zaległości w przypadku zaistnienia stanu całkowitej nieściągalności, nie obligując jednak Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do wydania takiego rozstrzygnięcia. Pomimo braku zaistnienia stanu całkowitej nieściągalności ustawodawca przewidział możliwość umarzania zaległości w uzasadnionych przypadkach. Poszczególne przesłanki umorzenia z tej przyczyny określone zostały w § 3 ust. 1 pkt 1-3 Rozporządzenia. Zgodnie z powołanym powyżej przepisem, Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności, przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. W tym miejscu należy podkreślić, że przywołany wyżej przepis Rozporządzenia daje organowi administracyjnemu - podobnie jak w przypadku stwierdzenia stanu całkowitej nieściągalności o jakiej mowa w art. 28 u.s.u.s., możliwość, a nie obowiązek umorzenia zaległości. To w gestii uznania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych pozostaje więc, czy przy zaistniałym stanie faktycznym za zasadne uzna umorzenie należnych świadczeń. Mając powyższe na względzie Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia naruszenia prawa dającego podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji i wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Organ administracyjny rozpoznając sprawę z uwzględnieniem wytycznych zawartych w wyroku WSA z dnia 5 grudnia 2012 r. zgromadził kompletny materiał dowodowy niezbędny do analizy sytuacji materialnej wnioskodawcy, a zebrany materiał dowodowy ocenił w sposób wyczerpujący. Na tej podstawie organ, w ramach przysługującego mu uprawnienia doszedł do przekonania, które należy podzielić, że trudna sytuacja skarżącego nie uzasadnia przedwczesnej rezygnacji ZUS z dochodzenia wymaganych należności, a tym samym nie zaistniały przesłanki do umorzenia o jakich mowa w § 3 Rozporządzenia. Podkreślić bowiem trzeba, że trudności w znalezieniu źródła dochodów, jak również zły stan zdrowia nie muszą oznaczać, że skarżący w najbliższej przyszłości nie uzyska dodatkowych dochodów. Skarżący wznowił prowadzoną działalność gospodarczą, bez wątpienia nakierowaną na przynoszenie zysku. Liczyć można zatem, że wznowiona działalność gospodarcza przyniesie przychody, które pozwolą na opłacenie należnych składek. Zauważyć przy tym trzeba, ze skarżący wraz z rodziną utrzymuje się, według złożonego oświadczenia z emerytury żony w wysokości 1.800 zł. Z akt sprawy wynika także, że skarżący za lata 2009-2012 złożył zeznania podatkowe, które potwierdzają, że w tych latach skarżący uzyskiwał dochody, które chociaż w części mogły być przeznaczone na spłatę należności wobec ZUS. Skarżący spłaca przy tym inne zobowiązania pieniężne. Z informacji Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie wynika także, że skarżący nie korzysta z pomocy tego ośrodka. Jednocześnie, pomimo wyraźnego wezwania skarżący nie przedłożył do akt sprawy żadnych rachunków dokumentujących wysokość faktycznie ponoszonych wydatków związanych z utrzymaniem (czynsz, energia, gaz), wydatków na leczenie oraz wydatków związanych ze spłatą innych zadłużeń. Analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego doprowadziła zatem Zakład Ubezpieczeń Społecznych do trafnego wniosku, że skarżący nie udowodnił, że nie jest w stanie opłacać należności z tytułu składek bez narażania siebie na niemożność zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Sąd zauważa również, że ustawowym obowiązkiem ZUS jest wykorzystanie wszelkich dostępnych środków przymusowego dochodzenia należności. Zobowiązania z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne są uprzywilejowane i podlegają - co do zasady - zaspokojeniu przed innymi należnościami (art. 24 ust. 3 u.s.u.s.). Umorzenie należności z tytułu składek stanowi wyraz definitywnej rezygnacji uprawnionego organu z możliwości ich wyegzekwowania. Biorąc pod uwagę publicznoprawny charakter należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz uwzględniając cele, na które są one przeznaczane, organy odpowiedzialne za ich pobór zobligowane są do szczególnej staranności i ostrożności w dysponowaniu nimi. Jeżeli zatem, tak jak w rozpatrywanej sprawie, istnieje możliwość wyegzekwowania zaległych należności a umorzenie zaległości przy braku przesłanki całkowitej nieściągalności jest zastrzeżone jedynie dla sytuacji szczególnie krytycznych, gdy ze względu na wiek, stan zdrowia oraz inne względy społeczne i znikome źródło przychodów na utrzymanie jest niemożliwe wywiązanie się strony ze zobowiązań wobec ZUS, których zaistnienia zainteresowany nie wykazał, to negatywne dla wnioskodawcy rozstrzygnięcie nie może być uważane za dowolne. Reasumując należ wskazać, że sytuacja finansowa skarżącego, w kontekście przywołanych wyżej przepisów regulujących zasady umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, została w rozpoznawanej sprawie oceniona należycie przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Jednocześnie organ ten nie stwierdzając zaistnienia przesłanek o jakich mowa w art. 28 u.s.u.s. oraz zawartych w Rozporządzeniu nie mógł w świetle obowiązujących przepisów prawa umorzyć zaległości. Niezależnie od powyższego przypomnieć należy, że każda zmiana okoliczności faktycznych, w szczególności sytuacji majątkowej, rodzinnej lub zdrowotnej osoby zobowiązanej (na co wskazywał skarżący na rozprawie), może być zawsze podstawą do ponownego wystąpienia z wnioskiem o umorzenie zaległości lub z wnioskiem o rozłożenie należności na raty w myśl art. 28 u.s.u.s., bowiem odmowa ich umorzenia nie stwarza sytuacji powagi rzeczy osądzonej i zobowiązany do uiszczenia zaległości może występować o jej umorzenie tak długo, jak długo zaległość ta istnieje zwłaszcza, jeśli jego sytuacja ulegnie pogorszeniu. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd uznał, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych, podejmując decyzję nie wykroczył poza granice przyznanego mu uznania administracyjnego. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi oddalił ją na mocy art. 151 p.p.s.a.