I SA/Gd 1034/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Kraus, Sędziowie Sędzia NSA Sławomir Kozik, Sędzia NSA Ewa Kwarcińska (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Marzena Cybulska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 4 listopada 2014 r. sprawy ze skargi E.N. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 25 czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. I SA/Gd 1034/14 UZASADNIENIE I. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżącej E. N., na podstawie art. 83 ust. 4, art. 28 ust. 1-3 i ust. 3a i 3b ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1442 z późn. zm.; dalej jako u.s.u.s.) oraz w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1, art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267; dalej K.p.a.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję ZUS nr [...] z dnia 18 kwietnia 2014 r. II. Stan sprawy: we wniosku o umorzenie należności z tytułu składek (we wskazanych kwotach i za wskazane okresy) skarżąca wykazała, że łączne dochody netto z umów zlecenia i o dzieło za cały rok 2013 wyniosły łącznie 1.745 zł, co nie wystarcza jej na życie; zarobki netto, tj. po odliczeniu kosztów i podatku (nie odliczając ZUS) za okres 2010 - 2013 wyniosły łącznie 12.648,24 zł, co miesięcznie daje kwotę 263,50 zł. Skarżąca wskazała, że nie była w tym okresie w stanie żyć za kwotę 263,50 zł cały miesiąc i dlatego nie zapłaciła składek ZUS. Skarżąca do wniosku dołączyła pakiet dokumentów na potwierdzenie swych twierdzeń, w tym m.in.: oświadczenie przedsiębiorcy o nieotrzymaniu pomocy de minimis, oświadczenie o stanie rodzinnym i majątkowym, bilet miesięczny na kwotę 103,00 zł i trzy bilety miesięczne na kwoty po 35,00 zł każdy, fakturę wystawioną przez "A" S.A. na kwotę 181,65 zł (nabywcą jest matka skarżącej B. N.), pokwitowanie wystawione przez J. V. za czynsz i świadczenia - 758,19 zł, dowody dokonania opłat za energię na kwoty 269,70 zł i 250,82 zł, zaświadczenie o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej z 19.07.2010 r. (agent ubezpieczeniowy) - działalność jest zawieszona od 8 maja 2013 r. do 7 maja 2015 r., umowę o dzieło zawartą 3 marca 2014 r., decyzję ZUS z 14.03.2013 r. o waloryzacji emerytury dla matki skarżącej, informację o dochodach oraz o pobranych zaliczkach na podatek dochodowy w roku 2013 (PIT- 11), zeznanie o wysokości osiągniętego dochodu (poniesionej straty) w roku podatkowym 2011 (PIT - 36), informację o wysokości dochodu (straty) z pozarolniczej działalności gospodarczej w roku podatkowym 2011 (PIT/B), rachunek do umowy o dzieło z 7.03.2014 r., rachunek do umowy o dzieło z 7.02.2014 r., zeznanie o wysokości osiągniętego dochodu (poniesionej straty) w roku podatkowym 2012 (PIT- 36), informację o wysokości dochodu (straty) z pozarolniczej działalności gospodarczej w roku podatkowym 2012 (PIT/B). Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił skarżącej umorzenia należności z tytułu składek. Skarżąca wniosła o ponowne przeanalizowanie sprawy i zmianę wydanej przez Zakład decyzji, podkreślając, że nie rozumie dlaczego nie uwzględniono jej wniosku; została potraktowana jak osoba, której stan finansowy pozwala na opłacenie składek. Skarżąca przy tym podkreśliła, że do tej pory nie korzystała z żadnej pomocy, w tym w MOPS. Skarżąca dokonała analizy swych przychodów i kosztów utrzymania za lata 2009-2013 podkreślając, że gdyby nie pomoc finansowa jej córki i siostry (pożyczki) oraz emerytura matki, z którą mieszka, nie miałaby środków na utrzymanie; po opłaceniu kosztów stałych pozostawała jej kwota od 100 zł do 690 zł. Nie jest ubezpieczona i wydatek na konieczne leczenie zębów w roku 2011 w kwocie 950 zł było dla skarżącej ogromnym obciążeniem finansowym. Nie miała i nie ma stałej pracy. Starała się uzyskać środki na utrzymanie zakładając własną działalność gospodarczą, jednakże nie uzyskała z tego tytułu żadnych przychodów, jedynie stratę. Z uwagi na chorobę męża siostry i jego późniejszą śmierć skarżąca starała się oddać siostrze (w ratach) otrzymaną od niej pożyczkę, jednak nadal jest dłużna i jej i znajomym, którzy również jej pomagają (dług wynosi kwotę 12.600 zł). Skarżąca wskazała, że nie wie jak długo będzie miała pracę na umowę o dzieło. Firma z którą współpracuje podpisuje z nią umowy o dzieło tylko na miesiąc; średnie wynagrodzenie to 1.150 zł. W roku 2014 dochody skarżącej również wynoszą po 1.150 zł miesięcznie, emerytura jej mamy to kwota 1.543, łączny średni dochód miesięczny to kwota 2.693 zł; średnie miesięczne koszty utrzymania to 1.440 zł; na życie pozostaje 1.253 zł, z czego przeznacza co miesiąc kwotę 500 zł na spłatę długów. Na jedzenie, ubranie, środki czystości na dwie osoby przeznacza 376,50 zł, co daje średnio na dzień 12,50 zł na osobę. Podkreśliła, że w najbliższym czasie musi zapłacić 1.200 zł za grób dziadków, bowiem termin opłaty minął już w 2010 r. Od czterech lat pierze ręcznie, bo nie ma nawet pralki, a opiekuje się chorą matką (amputacja piersi). Nie rozumnie, dlaczego ZUS w wydanej decyzji twierdzi, że zakładając działalność musiała się liczyć z kosztami ZUS. Skarżąca wskazała, że założyła działalność gospodarczą, bowiem obiecywano jej duże zarobki, z których wynikało, że będzie w stanie opłacić ZUS. Tak się jednak nie stało. Ma 55 lat, stąd trudności w znalezieniu pracy. Matka skarżącej (79 lat) choruje na raka i wymaga opieki skarżącej; skarżącej nie stać na opiekunkę, stąd nie może podjąć żadnych dodatkowych zleceń. Od 2000 roku mimo, że wcześniej była ubezpieczona, nie była u lekarza, nie korzystała ze zwolnień lekarskich, nie kupowała leków refundowanych, a więc przez 14 lat "nie kosztowała ZUS-u", a składki od 2000 r. do 2008 r. były opłacane. W uzupełnieniu złożonego wniosku zawarto stwierdzenie, że ZUS uzasadnia odmowną decyzję także tym, że skarżąca nie ma innych zobowiązań. W związku z tym skarżąca wyjaśniła, że winna jest firmie Lorens z Krosna ponad 100.000 zł z odsetkami, co wynika z wyroku sądu powszechnego oraz kwotę 500.000 zł; egzekucje tych kwot jak na razie nie jest możliwa (skarżąca podała, że wskazane zobowiązania wynikają z działalności spółki w której była członkiem zarządu i wyroki "są imiennie na nią"). Po ponownym rozpoznaniu sprawy, zdaniem ZUS, stwierdzony stan faktyczny wskazuje na brak zaistnienia przesłanek umorzeniowych. Przywołano treść art. 28 u.s.u.s., z którego – zdaniem ZUS - wynika, że w rozpoznawanej sprawie nie można jeszcze stwierdzić stanu całkowitej nieściągalności, gdyż możliwe jest prowadzenie czynności egzekucyjnych mających na celu realizację przedmiotowych wierzytelności składkowych. Wskazano na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 grudnia 2009 r., w sprawie sygn. V SA/Wa 969/09, w którym postawiono tezę następującą: postępowanie egzekucyjne, które nadal jest w toku, wyklucza zaistnienie przesłanki całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek; dopóki postępowanie to jest w toku nie można definitywnie stwierdzić bezskuteczności egzekucji. ZUS przywołał również wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 maja 2009 r. w sprawie sygn. V SA/Wa 40/09. Podkreślono, że w myśl § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r., Nr 141, poz. 1365; dalej jako rozporządzenie), wydanego na podstawie art. 3b u.s.u.s., Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1. gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, 2. poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodującego, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3. przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. ZUS podkreślił, że powyższe oznacza, iż zadaniem Zakładu, jest określenie, czy zaistniałe okoliczności uzasadniające umorzenie, o których mowa powyżej. Jednak nawet stwierdzenie zaistnienia określonych w powyższym rozporządzeniu sytuacji nie obliguje Zakładu do umarzania swoich należności, lecz stanowi zawsze jego uprawnienie. W sprawie nie udowodniono okoliczności wynikających z § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia; po dokonaniu analizy sytuacji finansowej skarżącej ZUS stwierdził, że nie udowodniła ona, że jej sytuacja materialno - bytowa całkowicie i trwale uniemożliwia spłatę zaległych należności z tytułu składek. W złożonym oświadczeniu majątkowym skarżąca (...) nie wskazała składników mienia ruchomego oraz maszyn, urządzeń ani środków transportu. Prowadzi Pani gospodarstwo domowe z mamą, B. N. (rok urodzenia - 1935). Pani mama uzyskuje dochód netto w wysokości 1.519,47 zł. Stałe wydatki związane z utrzymaniem - wskazuje Pani: (1) z tytułu miesięcznych opłat (czynsz, energia, gaz, itp.) około 1.440 zł, (2) jako koszty związane z leczeniem wskazuje Pani kwotę około 100 zł, (3) inne (np. opłata za przedszkole) - brak. Zgodnie z omawianym oświadczeniem, Pani dochód w 2011 r. wyniósł 9.467,31 zł, w roku 2012 - 1.265,37 zł, a w roku 2013 - 1.563,29 zł. Zgodnie z omawianym oświadczeniem, nie korzysta Pani z innych form pomocy i nie pobiera Pani zasiłku z pomocy społecznej. Nie wypełniła Pani rubryk pt. proponowany sposób uregulowania należności i prognozy wyjścia z kryzysu finansowego. W rubryce sytuacja zdrowotna informuje Pani, że Pani mama jest po amputacji lewej piersi - nowotwór (chemioterapia i operacja - marzec 2013 r. - leczenie onkologiczne). W części oświadczenia dodatkowe informacje mogące mieć wpływ na rozstrzygnięcie wniosku nie zawarto uwag. Fakt, iż przedmiotowe zobowiązanie może być dochodzone w ramach egzekucji i powstało stosunkowo niedawno (dotyczy lat 2010 - 2013) jest istotny przy ocenie całokształtu okoliczności umorzeniowych. Jednocześnie należy podkreślić, iż wdrożone postępowanie egzekucyjne zawiesza bieg terminu przedawnienia roszczeń Zakładu z tytułu składek. Zakład chciałby tutaj wskazać, iż ewentualny układ ratalny z tytułu zadłużenia z tytułu składek, który mógłby zostać zawarty w perspektywie czasu, uwzględniłby Pani sytuację dochodową, co znalazłoby odzwierciedlenie w wysokości miesięcznych rat. Zobowiązana nie udowodniła okoliczności wynikających z § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. przemawiających za umorzeniem ze względów społecznych (Dz.U. z 2003 r., Nr 141, poz. 1365) (...). ZUS w uzasadnieniu skarżonej decyzji dalej wskazał, że po dokonaniu analizy wniosku stwierdzono, że skarżąca nie udowodniła, że jej sytuacja materialno - bytowa całkowicie i trwale uniemożliwia spłatę zaległych należności; (...) Wnioskodawca nie wskazał na poniesienie strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodującego, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności (§ 3 ust. 1 pkt 2, wydanego na podstawie art. 3 b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, rozporządzenia). Należy też stwierdzić, że nie udowodniła Pani stanu przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego płacenie należności. Przesłanki umorzenia w myśl § 3 ust. 1 pkt 3 (...) rozporządzenia muszą być spełnione kumulatywnie, to znaczy, że przewlekła choroba zobowiązanego lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny pozbawia zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego płacenie należności. W omawianej sytuacji wskazała Pani wprawdzie na fakt choroby w rodzinie, lecz nie udowodniła Pani, iż pozbawia to Panią całkowicie możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego płacenie należności, o czym świadczy fakt, że podejmuje Pani działania mające na celu uzyskiwanie dochodów (np. przedłożona umowa o dzieło zawarta z "C" spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp. k.). W tym miejscu należy również zauważyć, iż posiada Pani zadłużenia wobec innych wierzycieli, co ułatwi Pani zrozumienie, że Zakład jako wierzyciel również oczekuje uregulowania swoich należności, tutaj z tytułu składek. Należy również zauważyć, że prowadzona egzekucja administracyjna, w przypadku jej wszczęcia, może na wniosek zobowiązanego zostać stosownie ograniczona, tak aby stanowiła jak najmniejszą uciążliwość dla strony zobowiązanej. Należy również ponownie podkreślić, iż w sprawie nie jest wykluczone, po spełnieniu warunków wstępnych, zawarcie dogodnego dla Pani układu ratalnego, który uwzględniałby Pani sytuację ekonomiczną (...). W uzasadnieniu skarżonej decyzji przywołano wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22.06.2007 r., w sprawie sygn. V SA/Wa 119/07, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15.09.2011 r. w sprawie sygn. II GSK 832/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30.01.2009 r. w sprawie sygn. V SA/Wa 2902/08, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 21.12.2010 r. w sprawie sygn. III SA/GI 1909/10, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28.01.2011 r., sygn. II GSK 99/10; przytoczono też obszerne fragmenty z uzasadnień tych wyroków. III. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżąca wniosła o uchylenie skarżonej decyzji. Podtrzymując swoją dotychczasową argumentację skarżąca podała dwukrotnie, że jeśli przegra, to (...) nie pozostanie mi nic innego jak skończyć ze sobą (...). Wskazać należy w tym miejscu, że we wniosku z 4 maja 2013r. (k. 2v akt postępowania skarżąca napisała (...) pozostaje mi się chyba tylko powiesić (...). Skarżąca w uzasadnieniu skargi podkreśliła, że nie zakładała działalności gospodarczej powodowana kaprysem, ale nie mogła znaleźć zatrudnienia, a firma ubezpieczeniowa "B", z którą chciała współpracować jako jej przedstawiciel ubezpieczeniowy postawiła wymóg prowadzenia własnej działalności gospodarczej. IV. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje: V. Skarga jest zasadna, bowiem Sąd dopatrzył się naruszenia przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, które spowodowało konieczność wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Rozpoznając niniejszą sprawę należy przypomnieć, że zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s., należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Jak wynika z ust. 3 tego przepisu, całkowita nieściągalność, zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. – Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję albo gdy 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Powyższe wyliczenie stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Z kolei w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewidziano możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Dotyczy to jednakże wyłącznie należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek (definicję ustawową płatnika składek zawiera art. 4 pkt 2 u.s.u.s.). Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365; dalej: rozporządzenie). Wskazanymi w tym akcie przesłankami umożliwiającymi umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne są okoliczności związane z wykazaniem przez zobowiązanego, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny (w tej części przepis podlega wykładni ścisłej – tj. ani rozszerzającej ani zawężającej – zgodnie z zasadą exceptiones non sunt extendandae). Wypełniając upoważnienie ustawowe, Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej wskazał przykładowe stany faktyczne, w których może nastąpić umorzenia zaległości. Zgodnie z tym rozporządzeniem, możliwość umorzenia należności istnieje np.: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) w przypadku poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności oraz w razie 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Sąd zwraca uwagę, że wyliczenie to nie stanowi zamkniętego katalogu przypadków uzasadniających umorzenie zaległości z innej przyczyny niż całkowita nieściągalność, a jedynie przykładowe wskazanie różnych kategorii stanów faktycznych, które z całą pewnością mieszczą się w tej przesłance. Z zaskarżonej decyzji wynika, po pierwsze - że organ uznał, iż wyliczenie to ma charakter wyczerpujący i nie badał innych przesłanek, które mogłyby uzasadniać spełnienie przesłanek do zwolnienia; po drugie – nie zbadał przesłanek ad. 1)-3). Odczytując treść ww. przepisów należy pamiętać, że decyzje dotyczące zastosowania takich ulg w spłacie zobowiązań podatkowych są podejmowane w ramach tzw. uznania administracyjnego. Sąd w rozpoznanej sprawie wskazuje przy tym, że przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym organ obowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero w ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego sprawy stanowi materiał będący podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym. Ma to szczególne znaczenie zwłaszcza wtedy, gdy organ ma pozbawić obywatela pewnych praw, nałożyć na niego obowiązek, czy też odmówić mu możliwości skorzystania z uprawnień przewidzianych przez prawo, jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie (por. wyrok NSA z 10 października 2007 r., sygn. akt II GSK 176/07, LEX nr 399183). W ocenie Sądu zebrany w sprawie materiał dowodowy nie był wystarczający do wydania decyzji dotyczącej zastosowania lub odmowy zastosowania wnioskowanej przez skarżącego ulgi. Wynika to z faktu, że organ nie ustalił, czy w sprawie skarżącej doszło do ziszczenia się przesłanki "całkowitej nieściągalności zadłużenia". Ma to o tyle istotne znaczenie, że tylko ustalenia, czy uregulowanie zaległych należności z tytułu składek może pociągnąć dla skarżącej i jej rodziny zbyt ciężkie skutki, czynione są w oparciu o materiał dowodowy oferowany przez skarżącą (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2410/11, LEX nr 1305514). Oznacza to, że ustalenia w zakresie przesłanki "całkowitej nieściągalności" dokonuje organ rozpoznający wniosek, bez względu na zakres inicjatywy dowodowej skarżącej w tym przedmiocie. Także bowiem w przypadku wniosku o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonego, który był jednocześnie płatnikiem tych składek, organ stosuje art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. i bada, czy zachodzi przypadek całkowitej nieściągalności składek (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 44/12, LEX nr 1310089). Wypada zatem zauważyć, że organ w obu instancjach ustalenia w zakresie zaistnienia przesłanki "całkowitej nieściągalności" sprowadził do podania, że "możliwe jest prowadzenie czynności egzekucyjnych mających na celu realizację przedmiotowych wierzytelności składkowych". Zdaniem Sądu Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie wyjaśnił, czy dotychczas prowadzone postępowanie egzekucyjne było w jakimkolwiek stopniu skuteczne, tj. czy udało się zaspokoić chociaż część wierzytelności przysługującej od skarżącej. Istotne zastrzeżenia Sądu budzą również ustalenia organu w zakresie sytuacji zdrowotnej skarżącej oraz jej matki z którą wspólnie zamieszkuje. ZUS nie ustalił, czy matka skarżącej wymaga stałej opieki osoby trzeciej, nie ustalił czy skarżąca jest m.in. pod stałą opieką psychiatryczną, a jak podano już na etapie wniosku o umorzenie - jej problemy mogą doprowadzić ją do samobójstwa. Organ lakonicznie ocenił taką sytuację jako trudną, dyskwalifikując ją jednocześnie w obliczu art. 28a ust. 3 u.s.u.s. z uwagi na pozostawanie przez skarżącą w zatrudnieniu. Organ zapomina jednak, że adekwatną w tym względzie przesłanką umorzenia jest "wykazanie przez zobowiązanego, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny", a w § 3 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia wskazano jedynie przykładową postać spełnienia się tej przesłanki – a nie wyłącznie możliwą formę jej odniesienia do sytuacji skarżącej. Powracając jednak do oceny ustaleń faktycznych organu w omawianym zakresie należy zauważyć, że wbrew tezom uzasadnienia zaskarżonej decyzji pozostawanie przez skarżącą w zatrudnieniu (odnawiana co miesiąc umowa o dzieło) nie oznacza, iż jej sytuacja nie może stanowić podstawy umorzenia zaległości z tytułu składek. Tymczasem uzyskiwanie tak niskiego dochodu może jedynie przemawiać za uznaniem, że sytuacja zdrowotna i rodzinna skarżącej mieści się w § 3 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia; zresztą potwierdza to sam organ dwukrotnie, w uzasadnieniu skarżonej decyzji, wskazując na możliwość rozłożenia zaległości na raty. W tym zakresie wątpliwości Sądu wzbudza również teza organu o tym, że problemy, których dotyczy § 3 ww. rozporządzenia powinny powstać na skutek nagłych okoliczności. W ocenie Sądu z aktualnie obowiązujących przepisów, które wyznaczają podstawę oraz granicę orzecznictwa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, zasada taka nie wynika, a organ nie jest uprawniony do jej wdrażania na podstawie własnego przekonania – nie posiada do tego żadnych podstaw. Zatem w ocenie Sądu organ nie wyjaśnił należycie sytuacji skarżącej, w tym sytuacji zdrowotnej matki skarżącej i jej samej, jak również wpływu stanu zdrowia matki, z którą zamieszkuje, na możliwość poszukiwania innego, lepiej płatnego zatrudnienia; innymi słowy nie ustalił w jaki realny sposób sytuacja rodzinna skarżącej (w tym choroba matki) wpływa na możliwości zarobkowe skarżącej. Okoliczności te powinny zostać ustalone przez organ w rzetelnie przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, obejmującym np. przesłuchanie strony. Tymczasem organ w zupełności zaniechał jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie. Organ nie przeprowadził żadnej racjonalnej analizy wykazanych dochodów oraz wydatków koniecznych na utrzymanie dwóch osób w tym jednej (lub obu) z zaawansowanymi problemami zdrowotnymi. Pojawia się wątpliwość, czy wobec takiego rozumowania organu, istnieje jakakolwiek kwota dochodów mogąca w oczach ZUS uzasadnić pozostawanie w trudnej sytuacji rodzinnej, która kwalifikowałaby się do umorzenia należności. Należy również wskazać, że organ nie odniósł się do wskazanej przez skarżącą kwestii zadłużenia nie tylko wobec członków rodziny (siostra i córka), ale również wobec osób trzecich. Reasumując: dopiero prawidłowo ustalony stan faktyczny – zarówno w zakresie przesłanki "całkowitej nieściągalności" jak i ewentualnie innych przesłanek umorzenia zaległych składek – otwiera organowi możliwość skorzystania z "uznania administracyjnego". Oznacza to, że dopóki organ nie ustali prawidłowo i ponad wszelką wątpliwość stanu faktycznego sprawy, rozważania dotyczące uznaniowego charakteru decyzji, o której mowa w art. 28 u.s.u.s. są pozbawione znaczenia. Nie wiadomo zatem czemu miałyby służyć zawarte w uzasadnieniu decyzji informacje, iż organ mógłby odmówić umorzenia zaległości nawet, gdyby wystąpiły "określone okoliczności" (jak domyśla się Sąd, chodzi o sytuację, w której ziściłyby się przesłanki umorzenia zaległości). Z całą stanowczością należy się opowiedzieć przeciwko prezentowanemu przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych poglądowi, że w każdej sytuacji, w razie spełnienia przez zainteresowanego przesłanek do wydania decyzji (uznaniowej) organ ma dowolność w wyborze kierunku decyzji. W przekonaniu Sądu, organ wydający decyzję administracyjną o charakterze uznaniowym wciąż musi uwzględniać szereg reguł ogólnych, rządzących funkcjonowaniem struktur władzy publicznej, a zwłaszcza zasady demokratycznego państwa prawnego i wynikającej z niej zasady proporcjonalności (także np. art. 7 K.p.a.) oraz dokonać m.in. oceny relacji interesu społecznego i interesu indywidualnego zainteresowanego w sprawie. Prawidłowe zastosowanie tych zasad może (w niektórych stanach faktycznych) doprowadzić do tego, że zakres swobodnego uznania organu zostanie drastycznie ograniczony. Nie zasługuje zatem na obronę twierdzenie organu, że w przypadku decyzji o charakterze uznaniowym, strona powinna przekonać organ, że w tej sytuacji zasadne jest wydanie rozstrzygnięcia w oczekiwanej przez stronę treści. To rzetelnie zebrany (przez organ) materiał dowodowy umożliwia organowi taką ocenę sytuacji zainteresowanego, która – w świetle art. 7 K.p.a. – stanowi podstawę do przyjęcia, czy w świetle kodeksowej zasady proporcjonalności należy skorzystać z przypisanej organowi kompetencji. Rozpoznając ponownie sprawę, Zakład Ubezpieczeń Społecznych zastosuje wszystkie dyrektywy wynikające z niniejszego uzasadnienia. Organ przeprowadzi zatem rzetelną ocenę spełnienia się przesłanki "całkowitej nieściągalności", a sens dalszego prowadzenia egzekucji oceni uwzględniając również jej ewentualne skutki społeczne. Organ dokona także kompletnej oceny sytuacji zdrowotnej skarżącej i jej matki oraz jej wpływu na możliwości zarobkowe skarżącej. Organ ustali również czy stałe dochody gospodarstwa domowego skarżącej nie zagrażają egzystencji rodziny i ewentualne wnioski w tym zakresie przełoży na treść ponownego rozstrzygnięcia w kontrolowanej sprawie. Sąd przypomina raz jeszcze, że na etapie postępowania dowodowego organ ma obowiązek zebrania materiału dowodowego i jego swobodnej oceny. Na tym etapie postępowania administracyjnego nie występuje uznanie administracyjne. Aktualizuje się ono dopiero na etapie rozstrzygnięcia, tj. po przeprowadzeniu rzetelnej i wnikliwej oceny materiału dowodowego. Wobec powyższego stwierdzono, że zaskarżona decyzja narusza art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. z uwagi na brak zebrania wyczerpującego materiału dowodowego, w szczególności w zakresie zbadania, czy sytuacja skarżącej wyczerpuje przesłankę, o której mowa w art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. oraz § 3 ww. rozporządzenia. Dlatego też na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. uchylono zaskarżoną decyzję. Z uwagi na tożsamość naruszenia prawa, na podstawie art. 135 p.p.s.a. Sąd zastosował ten środek również względem decyzji wydanej przez organ w pierwszej instancji. Sąd przy tym wskazuje, że przy rozstrzygnięciu sprawy zostały wzięte pod rozwagę wyłącznie merytoryczne argumenty skarżącej. EK