I SA/Gd 1048/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Alicja Stępień, Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń /spr./, Sędzia WSA Irena Wesołowska, , po rozpoznaniu w Wydziale I w trybie uproszczonym w dniu 11 marca 2025 r. sprawy ze skargi M. B. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku z dnia 12 listopada 2024 r., nr 2201-IEE.7192.2.297.2024.WK w przedmiocie odmowy uchylenia czynności egzekucyjnych uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Gdańsku nr 100000/71/367494/2024 z dnia 23 września 2024 r. 1. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 12 listopada 2024 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku (dalej "Dyrektor IAS"), działając na podstawie art. 17 § 1, art. 18, art. 58 § 1-3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2023 r. poz. 556 ze zm., dalej "u.p.e.a.") oraz art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1, art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572, dalej "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia M. B. (dalej "Skarżący") na postanowienie Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Gdańsku (dalej "Dyrektor ZUS") z dnia 23 września 2024 r. w przedmiocie odmowy uchylenia czynności egzekucyjnych, utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. 2. Rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego sprawy: 2.1. Dyrektor ZUS - będący jednocześnie wierzycielem i organem egzekucyjnym - prowadzi postępowanie egzekucyjne do majątku Skarżącego na podstawie sześciu tytułów wykonawczych z dnia 17 lipca 2024 r. obejmujących należności z tytułu składek. Odpisy tytułów wykonawczych doręczono Skarżącemu 23 lipca 2024 r. w trybie art. 43 k.p.a. wraz z zawiadomieniami z 19 lipca 2024 r. o zajęciach rachunków bankowych w M. S.A. oraz w P. S.A. Pismem z 23 lipca 2024 r. Skarżący złożył pismo zatytułowane "Zarzuty", w treści którego wskazał, że wnosi "zarzuty o uchylenie w całości czynności egzekucyjnych z powodu nieistnienia obowiązku opłacania składek". Pismem z 6 sierpnia 2024 r. organ egzekucyjny wezwał Skarżącego o przedłożenie stosownej dokumentacji celem prawidłowego rozpatrzenia jego wniosku. 2.2. Postanowieniem z dnia 23 września 2024 r. organ egzekucyjny odmówił uchylenia czynności egzekucyjnych dokonanych w toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Organ uznał, iż Skarżący złożył wniosek o uchylenie czynności egzekucyjnych. 2.3. W wyniku rozpatrzenia zażalenia Skarżącego, Dyrektor IAS postanowieniem z dnia 12 listopada 2024 r. utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że istotę postępowania prowadzonego w oparciu o art. 58 § 2 u.p.e.a. stanowi ustalenie, czy w przypadku zawieszenia postępowania egzekucyjnego, w oparciu o przesłanki zawarte w tym przepisie możliwe jest podjęcie mającego uznaniowy charakter rozstrzygnięcia o uchyleniu dokonanych czynności egzekucyjnych. Uchylenie dokonanych czynności egzekucyjnych uzależnione jest od łącznego wystąpienia czterech przesłanek. Po pierwsze, musi ono nastąpić w czasie, gdy postępowanie egzekucyjne jest zawieszone. Po drugie, musi być ono uzasadnione ważnym interesem zobowiązanego. Po trzecie, uchyleniu czynności egzekucyjnych nie stoi na przeszkodzie interes wierzyciela. Natomiast czwarta przesłanka sprowadza się do wykluczenia nabycia przez osoby trzecie praw na skutek czynności egzekucyjnych, które mają być uchylone. W ocenie Dyrektora IAS, organ pierwszej instancji zasadnie odmówił uchylenia czynności w postaci zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego, dokonanych w oparciu o ww. tytuły wykonawcze. Z akt sprawy nie wynikało bowiem, że postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tych tytułów wykonawczych było zawieszone, na dzień wydania postanowienia przez organ pierwszej instancji, a tylko wtedy organ mógłby rozważyć zasadność uchylenia dokonanych na ich podstawie czynności egzekucyjnych. 3. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Skarżący zarzucił, że Dyrektor IAS nie odniósł się do stanowiska Skarżącego w przedmiocie braku zawarcia przez niego umowy z ZUS. 4. W odpowiedzi na skargę Dyrektor IAS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: 5.1. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej "p.p.s.a."), gdyż przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym, na które służy zażalenie. Badając rozpoznawaną sprawę, Sąd stwierdził naruszenie prawa, które skutkowało koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji. 5.2. Przedmiotem rozpatrywanej sprawy jest kontrola pod względem zgodności z prawem postanowienia utrzymującego w mocy postanowienie organu pierwszej instancji odmawiające uchylenia czynności egzekucyjnych. W ocenie Sądu, zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 61 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Na wstępie niniejszych rozważań wskazać należy, że zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub urzędu. Wszczęcie postępowania administracyjnego na żądanie strony wymaga nie tylko wyraźnego wniosku strony, a więc podmiotu mającego legitymację procesową w rozumieniu art. 28 k.p.a., ale także uzewnętrznienia przez stronę swej woli w sposób nie budzący wątpliwości, a zatem przez złożenie podania spełniającego wymogi określone w art. 63 k.p.a. Jakkolwiek przepisy k.p.a. propagują zasadę odformalizowania postępowania na korzyść strony co do formy i treści żądania wszczęcia postępowania, tak aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony, to spełnienie powyższego wymaga od organu administracji m.in. oceny treści żądania, to ono bowiem wyznacza przedmiot postępowania administracyjnego (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W-wa 1996 r., s. 324). Podkreślić w tym miejscu również należy, że wniosek jest czynnością dyspozytywną strony. Organ administracji jest związany żądaniem strony, które wyznacza rodzaj i granice postępowania administracyjnego. Nie jest natomiast uprawniony do swobodnego interpretowania żądania strony. Treść żądania wyznacza bowiem stosowną normę prawa materialnego oraz prawa procesowego, które mają znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania, a zatem w przypadku istnienia jakichkolwiek wątpliwości co do treści wniosku, w szczególności co do zawartych w nim żądań, organ ma obowiązek zwrócenia się do wnioskodawcy, aby ten sprecyzował swoje żądania (por. wyroki NSA z 10 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 578/14, z 16 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 510/07, wyrok WSA w Łodzi z 27 czerwca 2024 r. sygn. akt III SA/Łd 264/24, wszystkie przywołane orzeczenia dostępne w CBOSA na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazania wymaga, że podstawową zasadą postępowania administracyjnego jest spoczywający na organie obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych kroków w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy. Dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego w rozumieniu art. 7 k.p.a. obejmuje również ustalenie przez organ administracji treści rzeczywistego żądania strony. Organ zobowiązany jest zatem z urzędu podjąć czynności wyjaśnienia żądania strony (por. wyrok NSA z 7 kwietnia 1992 r. sygn. akt IV SA 1378/91). Zasada uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli obowiązuje w całym ciągu postępowania administracyjnego, a zatem od chwili wszczęcia postępowania, w postępowaniu wyjaśniającym oraz podjęciu decyzji. O charakterze pisma decyduje natomiast jego treść, a nie tytuł, czy nazwa (por. wyrok NSA z 14 grudnia 2018 r., sygn. akt II FSK 2105/18; postanowienie SN z 21 marca 2013 r., sygn. akt II CZ 3/13). Każde pismo, niezależnie od tego, jakie znaczenie zostanie mu nadane przez adresata, powinno być zatem rozpoznane zgodnie z intencją strony zawartą w treści pisma. To z kolei oznacza, że bez względu na to, jak pismo zostanie zatytułowane, organ ma obowiązek nadać mu właściwy bieg, zgodny z jego treścią (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 8 marca 2018 r., sygn. akt I SA/Rz 72/18). Jeśli treść pisma i wynikający z niej zamiar wnoszącego pismo nie są zgodne z oznaczeniem pisma, to prymat należy nadać treści pisma, bowiem to z niej wynika intencja strony (por. postanowienie NSA z 23 września 2019 r., II FZ 547/19). O tym jednak, jaki charakter ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym, decyduje ostatecznie strona, a nie organ administracyjny, do którego pismo to skierowała. Kluczowe znaczenie w rozpoznawanej sprawie ma ocena tego, jaki charakter miało pismo Skarżącego z 23 lipca 2024 r. i czy zasadnie organ administracji, w sposób arbitralny potraktował to pismo jako wniosek o uchylenie czynności egzekucyjnych w trybie art. 58 § 2 u.p.e.a. Odnosząc się do powyższej kwestii należy odwołać się do ugruntowanego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym poglądu, że żądania zawarte w podaniu, których treść budzi wątpliwości, w szczególności z uwagi na niezręcznie lub niezrozumiałe zredagowanie, winny być wyjaśnione lub doprecyzowane przez stronę wnoszącą podanie. Wyraźnie podkreśla się, że organ administracji nie jest uprawniony do "racjonalizowania" treści żądania, gdyż to mogłoby prowadzić do niedopuszczalnej zmiany kwalifikacji prawnej żądania, wbrew intencjom osoby wnoszącej podanie. Obowiązkiem organu w tym zakresie pozostaje wyjaśnienie rzeczywistej woli strony wnoszącej żądanie przez zwrócenie się o zajęcie wyraźnego stanowiska co do treści żądania oraz udzielenie stronie niezbędnych wskazówek i wyjaśnień w tym zakresie, mając na względzie uregulowania zawarte w art. 7-9 k.p.a. Ostatecznie bowiem to strona wnosząca żądanie winna zdecydować, jaki charakter ma mieć pismo inicjujące postępowanie (por. wyrok NSA z 23 kwietnia 1993 r., SA/Kr 2342/92, A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021, uwagi do art. 63). Z akt sprawy wynika, że Skarżący zatytułował pismo z 23 lipca 2024 r. inicjujące niniejsze postępowanie jako "zarzuty", a w jego treści wskazał, że wnosi "zarzuty o uchylenie w całości czynności egzekucyjnych z powodu nieistnienia obowiązku opłacania składek". Tymczasem, Dyrektor ZUS pomijając treść i tytuł żądania oraz nie podejmując (w przypadku ewentualnych wątpliwości) jakiejkolwiek próby wyjaśnienia rzeczywistej intencji strony, potraktował powyższe pismo Skarżącego jako wniosek o uchylenie czynności egzekucyjnych złożony w trybie art. 58 § 2 u.p.e.a. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, zainicjowane przez organ administracji postępowanie w trybie art. 58 § 2 u.p.e.a., nie pozostawało w zgodzie z wolą Skarżącego wyrażoną w piśmie z 23 lipca 2024 r. Postępowanie wszczęte w oparciu o powyższy przepis jest niezgodne z zakresem zgłoszonego przez Skarżącego żądania, które – w ocenie Sądu – dotyczyło wniesienia zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej, na co wskazuje, zarówno tytuł pisma, jak i jego treść, w ramach której wprost wskazano jedną z podstaw prawnych ujętych w art. 33 § 2 u.p.e.a., tj. nieistnienie obowiązku (pkt 1). Należy podkreślić, że to rolą organu czuwającego na podstawie art. 9 k.p.a. nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa było (w przypadku zaistnienia wątpliwości co do zakresu żądania) wyjaśnienie zakresu żądania i przedstawienie wszystkich podstaw prawnych umożliwiających wzruszenie czynności podjętych w ramach prowadzonej egzekucji administracyjnej i udzielenie w razie potrzeby niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Organy administracji z tego obowiązku nie wywiązały się i w sposób arbitralny zadecydowały o treści żądania Skarżącego, która to ocena jest błędna. Dyrektor ZUS wadliwe potraktował pismo Skarżącego z 23 lipca 2024 r. jako wniosek o uchylenie czynności egzekucyjnych, podczas gdy z tytułu i treści pisma jednoznacznie wynikało, że są to zarzuty w sprawie prowadzonej egzekucji administracyjnej, wniesione na podstawie art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a. Reasumując powyższe rozważania należy podkreślić, że inicjowane przez stronę działania w ramach postępowania administracyjnego mają charakter czynności dyspozytywnych, a to oznacza, że to strona decyduje, co obejmuje zakresem podejmowanej czynności procesowej. W postępowaniu wszczynanym na wniosek strony (art. 61 § 1 k.p.a.), organ nie może swobodnie według swej woli zmieniać żądania strony poprzez rozszerzenie jego zakresu lub - jak miało to miejsce w niniejszej sprawie - przekwalifikowanie na inny tryb, niż wnioskowany przez stronę (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 2 lipca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wr 162/19). Prawo oznaczenia zakresu przedmiotowego sprawy należy zawsze do osoby inicjującej dane postępowanie. Organ, do którego wpłynie wniosek o wszczęcie konkretnego postępowania jest związany oznaczonym we wniosku zakresem przedmiotowym i tylko w tym zakresie może się wypowiadać. Treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Natomiast, jeśli powstają jakiekolwiek wątpliwości, co do treści wniosku, w szczególności co do zawartych w nim żądań, organ ma obowiązek zwrócenia się do wnioskodawcy, aby sprecyzował swoje żądania. Organ nie może zastępować strony w określeniu przedmiotu postępowania, gdyż tylko strona może rozporządzać swoim prawem (zasada dyspozycyjności), chyba że następuje wszczęcie postępowania z urzędu. Każde pismo w postępowaniu, niezależnie od tego, jaką nazwę nada mu strona, winno być rozpoznane w takim trybie, który w najpełniejszym stopniu umożliwia uczynienie zadość zamieszczonemu wnioskowi strony, zwłaszcza w sytuacji, gdy strona (jak to ma miejsce w niniejszej sprawie) działa w postępowaniu samodzielnie, bez pomocy profesjonalnego pełnomocnika i w sposób wskazujący na jej niezaradność. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni wyrażoną powyżej ocenę prawną, ustali w szczególności rzeczywistą wolę strony inicjującej postępowanie administracyjne, należycie i wyczerpująco informując Skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, tj. zgodnie z dyrektywami zawartymi w art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. w zw. z art. 18 k.p.a., a następnie przeprowadzi postępowanie w zakresie odpowiadającym treści żądania strony. W konsekwencji wobec stwierdzonego powyżej naruszenia przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Dyrektora ZUS podlegały wyeliminowaniu z obrotu prawnego. 5.3. Z przedstawionych wyżej powodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji.