I SA/Gd 1089/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zdzienicka-Wiśniewska, Sędziowie Sędzia NSA Sławomir Kozik (spr.), Sędzia NSA Ewa Kwarcińska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Zalewska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 29 września 2015 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 26 czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zmiany wysokości renty strukturalnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz strony skarżącej kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, po rozpatrzeniu odwołania S.K., utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. o zmianie wysokości renty strukturalnej. Z uzasadnienia decyzji wynikało, że w wyniku weryfikacji złożonego przez skarżącego wniosku o przyznanie renty strukturalnej Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, decyzją z dnia [...] r. przyznał S.K. od września 2006 r. do sierpnia 2016 r. rentę strukturalną w wysokości 1.553,40 zł, płatną co miesiąc na konto wnioskodawcy. Przyznane świadczenie uwzględniało zwiększenie podstawowej wysokości renty w związku z przekazaniem przez rolnika przejmującemu – D.K. – gospodarstwa powyżej 3 ha użytków rolnych. Po przeprowadzonym postępowaniu w trybie wznowieniowym, Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia [...] r. stwierdził, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. została wydana z naruszeniem prawa. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia [...] r. zmienił wysokość renty strukturalnej od miesiąca marca 2013 r. przyznając wnioskodawcy kwotę 1.745,42 zł z uwagi na fakt, iż przyznana renta uległa zmianie ze względu na waloryzację najniższej emerytury, a jej wysokość wynosi 210% najniższej emerytury, gdyż pierwotna decyzja - przyznająca rentę w wysokości 260% emerytury – wydana została z naruszeniem prawa. Po rozpoznaniu odwołania, Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Dyrektor wskazał, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, nie znajduje uzasadnienia przyznanie renty w wysokości 260% najniższej emerytury. Organ wyjaśnił, że na podstawie materiału dowodowego ustalono w decyzji z dnia 22 października 2012 r., że strona przekazała trwale D.K. 1,26 ha użytków rolnych będących w uprawie w dniu złożenia wniosku, a nie jak wskazano we wniosku o przyznanie renty strukturalnej 3,97 ha, co następnie znalazło odzwierciedlenie w pierwotnej decyzji z dnia 11 października 2006 r. Wobec powyższego, skoro rolnik przekazał 1,26 ha użytków rolnych, czego skarżący nie kwestionuje, organ I instancji prawidłowo przyznał zwaloryzowaną podstawową rentę strukturalną w wysokości 210% najniższej emerytury, co wynika wprost z § 12 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie renty strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. nr 114, poz. 1191 oraz z 2005 r., nr 211, poz. 1759). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...]r. i zasądzenie od strony przeciwnej kosztów niniejszego postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ww. decyzjom skarżący zarzucił naruszenie § 12 ust. 1 rozporządzenia powołanego w podstawie prawnej decyzji I instancji oraz art. 16 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że zgodnie z § 12 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. renta winna być zwaloryzowana (ze względu na podwyżkę najniższej emerytury), przy czym nie może być dowolnie obniżana jej wysokość z 260 do 210% najniższej emerytury, gdyż narusza to trwałość decyzji administracyjnej z 11 października 2006 r. Skarżący wskazał, że ww. decyzja z 11 października 2006 r. znajduje się nadal w obrocie prawnym, dlatego powinien otrzymywać nadal rentę strukturalną w wysokości 260% najniższej emerytury, a nie obniżoną zaskarżanymi decyzjami do wysokości 210%. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 14 listopada 2013 r. oddalił skargę S.K. na podstawie art. 151 p.p.s.a., stwierdzając że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego ani też procesowego. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że wydanie tej decyzji poprzedziło postępowanie wznowieniowe, które zostało zakończone ostateczną decyzją z [...] r., w której stwierdzono że decyzja z [...] r. przyznająca skarżącemu rentę strukturalną została wydana z naruszeniem prawa. Bowiem w postępowaniu wznowieniowym ustalono, że skarżący przekazał trwale D.K. 1,26 ha użytków rolnych będących w uprawie w dniu złożenia wniosku, a nie jak wskazał we wniosku o przyznanie renty strukturalnej 3,97 ha. Z tego względu nie spełniał warunków do przyznania renty strukturalnej w powiększonej wysokości. Zatem, stosownie do postanowień § 12 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r., organy dokonując waloryzacji renty strukturalnej w związku z komunikatem Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 14 lutego 2013 r. w sprawie kwoty najniższej emerytury i renty, dodatku pielęgnacyjnego i dodatku dla sierot zupełnych oraz kwot maksymalnych zmniejszeń emerytur i rent (MP z 2013 r. poz. 95), prawidłowo przyjęły, mając na uwadze ustalenia zawarte w decyzji z 22 października 2012 r., że skarżącemu przysługuje renta strukturalna w wysokości 210% najniższej emerytury, tj. w kwocie 1.745,42 zł. Sąd pierwszej instancji uznał za niezasadne zarzuty skargi dotyczące trwałości i ostateczności decyzji, a także braku możliwości uchylenia w trybie wznowieniowym decyzji po upływie 5 lat od doręczenia pierwotnej decyzji. W pierwszej kolejności wskazał, że po wydaniu pierwotnej decyzji wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu jej wydania, a nieznane organowi, który wydawał decyzję, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji z dnia [...] r., w której stwierdzono, że decyzja przyznająca stronie rentę strukturalną została wydana z naruszeniem prawa. Nadto decyzja z naruszeniem prawa nie eliminuje z obrotu prawnego decyzji ostatecznej, która nadal kształtuje stosunek prawny, ale stanowi podstawę do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym przed sądem powszechnym i na zasadach określonych prawem cywilnym. Podsumowując Sąd pierwszej instancji uznał, że decyzja z dnia [...] r. stwierdzająca wydanie decyzji z dnia [...] r. z naruszeniem prawa pozwoliła na waloryzację przyznanego skarżącemu świadczenia (renty strukturalnej) w wysokości uwzględniającej ustalenie, że skarżącemu nie przysługuje zwiększenie świadczenia o 50% w związku z przekazaniem gospodarstwa rolnego o powierzchni co najmniej 3 ha. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając złożoną przez S.K. skargę kasacyjną uznał, że zawiera ona usprawiedliwione podstawy i w związku z tym w dniu 28 kwietnia 2015 r. wydał wyrok (sygn. akt II GSK 476/14), w którym uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Gdańsku. W motywach rozstrzygnięcia NSA wskazał, że przepis § 12 ust. 5 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. będący podstawą wydania zaskarżonych decyzji - nie określa składników podstawy renty strukturalnej, które wpływają na jej wysokość. Wysokość renty strukturalnej określona jest w § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia. NSA podkreślił, że przepis § 12 ust. 5 ww. rozporządzenia stanowi wyłącznie podstawę do wypłaty renty strukturalnej w odpowiednio zmienionej wysokości w przypadku zmiany wysokości najniższej emerytury, co wynika jednoznacznie z jego treści. Natomiast wysokość renty strukturalnej (określona na podstawie § 12 ust. 1 – 3), jest ustalona w decyzji o przyznaniu renty strukturalnej. Przepis § 12 ust. 5 ww. rozporządzenia upoważnia do wypłaty renty strukturalnej w innej wysokości niż przyznana pierwotną decyzją w przypadku zmiany wysokości najniższej emerytury przysługującej na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Zatem w przypadku zmiany wysokości najniższej emerytury, rentę strukturalną wypłaca się w odpowiednio zmienionej wysokości z uwzględnieniem terminów waloryzacji emerytur i rent przyznanych na podstawie przepisów emeryturach i rentach z FUS. Użyty w tym przepisie zwrot "w odpowiednio zmienionej wysokości" odnosi się do wysokości renty ustalonej w decyzji o jej przyznaniu. Wysokość ta, będzie odpowiednio zmieniona z uwzględnieniem stopnia wzrostu wysokości emerytury i renty z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. W ocenie NSA przepis § 12 ust. 5 ww. rozporządzenia zawierający klauzulę odsyłającą "w odpowiednio zmienionej wysokości", wyklucza nadawanie treści tego przepisu własnego znaczenia normatywnego. Oznacza to, że na podstawie wymienionego przepisu można podwyższyć wysokość ustalonej renty strukturalnej z uwagi na wzrost najniższej emerytury według nowych wskaźników, natomiast nie można zmienić składowych wysokości renty, (czyli pominąć 50% dodatek ustalony decyzją o przyznaniu renty). Nie jest możliwa na podstawie § 12 ust. 5 ww. rozporządzenia waloryzacja renty strukturalnej poprzez obniżenie wskaźnika procentowego z 260% na 210% bez zmiany podstawy prawnej. Przepisy § 12 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ww. rozporządzenia nie stanowiły podstawy prawnej decyzji o zmianie wysokości renty strukturalnej. Decyzja o zmianie wysokości renty strukturalnej nie kształtuje na nowo ani nie zmienia ustalonego prawa do renty w wysokości określonej przez jej elementy składowe (składnik podstawowy 210 % i dodatek 50%), ustalonych w decyzji o przyznaniu renty strukturalnej. W rozpoznawanej sprawie decyzja z dnia [...] r. o przyznaniu skarżącemu renty strukturalnej od września 2006 r. do sierpnia 2016 r. w wysokości 260% najniższej emerytury, nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Natomiast decyzją z dnia [...] r. stwierdzono, że ww. decyzja z dnia [...] r. została wydana z naruszeniem prawa. Bowiem zgodnie z art. 151 § 2 k.p.a. w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. W tej sprawie taką okolicznością był upływ terminu przedawnienia uchylenia decyzji wynoszący 5 lat od dnia doręczenia decyzji. NSA odnosząc się do zasady trwałości decyzji ostatecznych wskazał, że dopuszczalność uchylenia decyzji ostatecznych tylko w przypadkach przewidzianych w k.p.a. zapewnia trwałość tych decyzji i przyczynia się do gwarantowania pewności obrotu prawnego. Realizacja tejże zasady została wyrażona m.in. w art. 146 § 1 k.p.a., który zakreśla ściśle określone granice czasowe, po upływie których decyzja obarczona istotnymi wadami nie może zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Wobec tego, że decyzja z [...] r. nadal pozostaje w obrocie prawnym, to nie jest dopuszczalna w świetle zasady trwałości decyzji administracyjnych, jej modyfikacja poprzez zmianę składowych renty z ustalonych 260% na 210% najniższej emerytury. Zaskarżone decyzje waloryzacyjne poprzez obniżenie składnika % podstawy renty strukturalnej w istocie ukształtowały na nowo stosunek prawny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po ponownym rozpoznaniu sprawy zważył, co następuje. Na wstępie rozważań należy wskazać, że w rozpatrywanej sprawie zachodzi sytuacja przewidziana w art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a., zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W ocenie Sądu, w sprawie nie zachodzą przesłanki umożliwiające odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyżej przywołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, dlatego też dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonego aktu muszą być prowadzone w oparciu o stanowisko sądu wyższej instancji. Uwzględniając powyższe sąd stwierdza, że skarga podatnika zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu nakazującym jej uchylenie. Odnosząc się do kwestii spornej, tutejszy sąd uznał, że w sprawie organy naruszyły przepisy prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie § 12 ust. 5 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. Przypomnieć należy, że zgodnie z treścią § 12 ust. 5 ww. Rozporządzenia: w przypadku zmiany wysokości najniższej emerytury rentę strukturalną wypłaca się w odpowiednio zmienionej wysokości, z uwzględnieniem terminów waloryzacji emerytur i rent przysługujących na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Przepis ten nie określa składników podstawy renty strukturalnej, które wpływają na jej wysokość. Wysokość renty strukturalnej określona jest w § 12 ust. 1 omawianego rozporządzenia, zgodnie z którym wysokość renty strukturalnej stanowi 210% kwoty najniższej emerytury. Natomiast ust. 2 tego przepisu reguluje przesłanki zwiększenia wysokości renty strukturalnej. W rozpoznawanej sprawie decyzją z dnia [...] r. skarżącemu została przyznana renta strukturalna w wysokości 260% kwoty najniższej emerytury na podstawie § 12 ust. 2 pkt 2 i ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. Należy podkreślić, że przepis § 12 ust. 5 ww. rozporządzenia stanowi wyłącznie podstawę do wypłaty renty strukturalnej w odpowiednio zmienionej wysokości w przypadku zmiany wysokości najniższej emerytury, co wynika jednoznacznie z jego treści. Natomiast wysokość renty strukturalnej (określona na podstawie § 12 ust. 1 – 3), jest ustalona w decyzji o przyznaniu renty strukturalnej. Przepis § 12 ust. 5 ww. rozporządzenia upoważnia do wypłaty renty strukturalnej w innej wysokości niż przyznana pierwotną decyzją w przypadku zmiany wysokości najniższej emerytury przysługującej na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Zatem w przypadku zmiany wysokości najniższej emerytury, rentę strukturalną wypłaca się w odpowiednio zmienionej wysokości z uwzględnieniem terminów waloryzacji emerytur i rent przyznanych na podstawie przepisów emeryturach i rentach z FUS. Użyty w tym przepisie zwrot "w odpowiednio zmienionej wysokości" odnosi się do wysokości renty ustalonej w decyzji o jej przyznaniu. Wysokość ta, będzie odpowiednio zmieniona z uwzględnieniem stopnia wzrostu wysokości emerytury i renty z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Przepis § 12 ust. 5 ww. rozporządzenia zawierający klauzulę odsyłającą "w odpowiednio zmienionej wysokości", wyklucza nadawanie treści tego przepisu własnego znaczenia normatywnego. Oznacza to, że na podstawie wymienionego przepisu można podwyższyć wysokość ustalonej renty strukturalnej z uwagi na wzrost najniższej emerytury według nowych wskaźników, natomiast nie można zmienić składowych wysokości renty, (czyli pominąć 50% dodatek ustalony decyzją o przyznaniu renty). Nie jest możliwa na podstawie § 12 ust. 5 ww. rozporządzenia waloryzacja renty strukturalnej poprzez obniżenie wskaźnika procentowego z 260% na 210% bez zmiany podstawy prawnej. Przepisy § 12 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ww. rozporządzenia nie stanowiły podstawy prawnej decyzji o zmianie wysokości renty strukturalnej. Decyzja o zmianie wysokości renty strukturalnej nie kształtuje na nowo ani nie zmienia ustalonego prawa do renty w wysokości określonej przez jej elementy składowe (składnik podstawowy 210 % i dodatek 50%), ustalonych w decyzji o przyznaniu renty strukturalnej. Dlatego też należało zgodzić się ze skarżącym, że organ naruszył również przepisy prawa materialnego, poprzez wyłączne zastosowanie § 12 ust 1 pkt 1 Rozporządzenia Rady Ministrów, gdy w sprawie winny mieć zastosowanie przepisy § 12 ust. 1 pkt 1 i § 12 ust. 2 pkt 2 ww. rozporządzenia. Jednocześnie zauważyć należy, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów proceduralnych, tj. art. 151 § 2 k.p.a. . Zgodnie z tym przepisem w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Skoro organ decyzją z dnia [...] r. stwierdził, że decyzja z dnia [...]r. o przyznaniu skarżącemu renty strukturalnej w wysokości 260% najniższej emerytury, została wydana z naruszeniem prawa, ale jeśli jednocześnie nie została ona wyeliminowana z obrotu prawnego z uwagi na okoliczność upływu terminu przedawnienia uchylenia decyzji, to nie jest dopuszczalna w świetle zasady trwałości decyzji administracyjnych jej modyfikacja poprzez zmianę składowych renty z ustalonych 260% na 210% najniższej emerytury. Wobec powyższego należało przyjąć, że organy wydając zaskarżone decyzje waloryzacyjne obniżające składnik procentowy podstawy renty strukturalnej, w istocie ukształtowały na nowo stosunek prawny, tym samym naruszyły wyżej wskazane przepisy. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku działając w oparciu o treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Orzeczenie o kosztach postępowania znajduje uzasadnienie w przepisach art. 200 i art. 205 ww. ustawy.