I SA/Gd 1119/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Irena Wesołowska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń, Sędzia NSA Elżbieta Rischka, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Dorota Pellowska, , po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 1 lutego 2022 r. sprawy ze skargi M. B. na uchwałę Zgromadzenia Związku Gmin W. z dnia 20 lipca 2020 r., nr [...] w przedmiocie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty oddala skargę. M.B. (dalej: Skarżący) złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na Uchwałę Nr XIII/49/2020 Zgromadzenia Związku Gmin (dalej w skrócie zwana Uchwałą) z dnia 20 lipca 2020 r., ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego w dniu 8 sierpnia 2020 r.(poz. 3487), w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz stawki tej opłaty, wnosząc o dokonanie zmian w §1 pkt 2 i 4 oraz §2 pkt 2 w taki sposób aby w odbiorze społecznym była sprawiedliwa i nie dyskryminowała właścicieli nieruchomości. W uzasadnieniu skargi Skarżący podniósł, że zaskarżoną uchwałą bezpodstawnie podwyższono opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w stosunku do opłat jakie obowiązywały na podstawie Uchwały Związku Gmin z dnia 11 sierpnia 2015 r. Skarżący podkreślił, że nie są mu znane żadne fakty, ani uchybienia motywujące dokonanie takiej podwyżki. Skarżący nie zna żadnego przepisu ustawowego oraz konstytucyjnego, który uprawniałby Związek Gmin do podnoszenia i różnicowania opłat. Skarżący od 2015 roku do maja 2021 roku nie otrzymał od ZGW żadnych rozliczeń, faktur, czy pokwitowań. Skarżący czuje się dyskryminowany przez monopolistę - Związek Gmin. Uważa że skarżone zapisy naruszają Jego prawo do sprawiedliwego i równego traktowania w porównaniu do wcześniej obowiązującej uchwały. Skarżona uchwała w ocenie Skarżącego Go dyskryminuje, nie jest sprawiedliwa w odbiorze społecznym, czym rażąco narusza prawo Skarżącego do równego i sprawiedliwego traktowania (w porównaniu do uchwały z 2015 r.). Taki stan rzeczy w ocenie Skarżącego narusza art. 32 Konstytucji. W ocenie Skarżącego bardziej sprawiedliwą metodą byłoby obliczenie stawki od ilości zużytej wody. W odpowiedzi na skargę Zgromadzenie Związku Gmin (dalej w skrócie ZZGW) wniosło o jej oddalenie. W ocenie ZZGW różnicowanie stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w zależności od liczby mieszkańców jest prawnie dopuszczalne. ZZGW było więc uprawnione do wyboru metody ustalania opłaty na podstawie art. 6j ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2021 r., poz. 888 ze zm., dalej w skrócie zwana u.c.p.g.), przy jednoczesnym zróżnicowaniu stawek opłaty z uwagi na liczbę mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość. Oznacza to, że organ mógł zróżnicować stawkę opłat zgodnie z kryteriami wskazanymi w art. 6j ust. 2a u.c.p.g., zarówno w przypadku wyboru metody określonej w art. 6j ust. 1, jak i w art. 6j ust. 2. Przy czym organ może stosować łącznie różne kryteria różnicujące stawki opłaty. Dalej ZZGW wyjaśniło, że Związek Gmin przejął od Gmin będących jego członkami ich zadanie związane z gospodarowaniem odpadami. Z uwagi na fakt, że zadanie związane z utrzymywaniem porządku i czystości na terenie Gminy jest zadaniem publicznym, opłaty pobierane od mieszkańców mają charakter daniny publicznej, egzekwowanej na podstawie przepisów ustawy Ordynacja podatkowa oraz przepisów dotyczących egzekucji w administracji. Natomiast same uchwały kształtujące zasady oraz metody zorganizowania systemu odbioru odpadów, jak również zasady pobierania opłat od mieszkańców stanowią akty prawa miejscowego. Akty prawa miejscowego stanowią natomiast akty prawa powszechnie obowiązującego, do których wykonania (jeśli akty te nie stanowią inaczej), nie potrzeba oddzielnych wezwań, czy faktur. Obywatel ma obowiązek się z nimi zapoznać i do nich stosować. Są one bowiem powszechnie dostępne. Zdaniem ZZGW zastrzeżenia Skarżącego do zapisów uchwały wynikają bardziej z niezrozumienia samej konstrukcji systemu, niż z ich niezgodności z prawem. Bowiem ZGW miało kompetencje do uchwalenia uchwały w skarżonym brzmieniu. Kompetencja ta została wskazana w jej podstawie prawnej i jest z nią zgodna. Ponadto, przedmiotowa uchwała przed publikacją przeszła wszelkie wymagane weryfikacje organów nadzoru co daje pełne podstawy do twierdzeń, że jest zgodna z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie strona wnosząca skargę zaskarżyła zapisy § 1 pkt 2 i 4 oraz § 2 pkt 2 Uchwały Nr XIII/49/2020 Zgromadzenia Związku Gmin z dnia 20 lipca 2020 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz stawki tej opłaty. Podważając legalność zaskarżonego aktu prawa miejscowego Skarżący kwestionuje podniesienie i zróżnicowanie opłat w stosunku do opłat obowiązujących na podstawie uchwały z 2015 roku. W zaskarżonej Uchwale w § 1 pkt 1 dokonano wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości lokalowych i budynków mieszkalnych bez wyodrębnionych lokali zamieszkałych przez 1 albo 2 mieszkańców – od liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, określonej w art. 6j ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. Zgodnie z § 1 pkt 4 Uchwały opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość oraz stawki ustalonej w pkt 2. W § 1 pkt 2 Uchwały ustalono miesięczną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jeżeli odpady są zbierane i odbierane w sposób selektywny w wysokości 36,00 zł od mieszkańca. Natomiast w § 2 pkt 1 Uchwały dokonano wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości lokalowych i budynków mieszkalnych bez wyodrębnionych lokali zamieszkałych przez 3 i więcej mieszkańców – od gospodarstwa domowego, określonej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g. i w § 2 pkt 2 ustalono miesięczną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jeżeli odpady są zbierane i odbierane w sposób selektywny w wysokości 101,00 zł od gospodarstwa domowego. W ocenie Sądu, stanowiąc powołane przepisy organ działał w granicach upoważnienia ustawowego i jednocześnie zawarł w nich wszystkie elementy niezbędne do ukształtowania kompletnej normy prawa miejscowego. Sam wybór metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie budzi wątpliwości co do zgodności z prawem (zgodności z normami prawnymi wyższego rzędu). Rozpoznając istniejący spór przede wszystkim należy zwrócić uwagę na rozwiązania prawne przyjęte w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie z art. 6c ust. 1 tej u.c.p.g., gminy są zobowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Zgodnie natomiast z art. 6j ust. 1, w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn: 1) liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, lub 2) ilości zużytej wody z danej nieruchomości, lub 3) powierzchni lokalu mieszkalnego - oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1. Natomiast zgodnie z art. 6j ust. 2 u.c.p.g. w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1, rada gminy może uchwalić jedną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego. Z przytoczonych wyżej przepisów wynika zatem, że rada gminy ma do wyboru cztery metody ustalenia opłaty: trzy "iloczynowe" i jedną "sztywną". W ocenie sądu, wykładnia językowa powołanych przepisów wskazuje, że dla danej nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy, rada gminy dokonuje wyboru jednej metody spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2, zatem jednej spośród trzech "iloczynowych" lub metodę "sztywną". Nadto przepis wskazuje, że dopuszcza się stosowanie więcej niż jednej metody na obszarze gminy, co miało miejsce w poddanej kontroli Sądu Uchwale. Za takim stanowiskiem przemawiają również argumenty natury funkcjonalnej i celowościowej. Przyjęte rozwiązanie umożliwia bowiem elastyczne podejście do wyboru metody dostosowanej do miejscowych warunków występujących w poszczególnych gminach. Sama opłata ma zaś charakter lokalny i nakładana jest w celu zaspokojenia potrzeb lokalnej społeczności. Powyższa konstatacja znajduje potwierdzenie w utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wskazuje się, że organowi stanowiącemu gminy pozostawiono swobodę, bądź - mówiąc inaczej - wybór jednej ze wskazanych alternatywnie przez ustawę możliwości ustalania wysokości opłaty. Każde z tych rozwiązań mieści się w granicach prawa, a opowiedzenie się za jednym z nich jest przejawem realizacji zasady samodzielności gminy, będącej przecież immanentną cechą samorządu terytorialnego. Naruszeniem prawa byłoby natomiast odstąpienie od wykonania ciążącego na organie gminy obowiązku (por.m.in. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2017 r., sygn. akt II FSK 3080/16). W art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. ustawodawca zawierając upoważnienie dla rady gminy do dokonania wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wskazał również na konieczność ustalenia wysokości stawki takiej opłaty. Kryteria, którymi rada gminy winna kierować się określając wysokość tej stawki zostały natomiast wskazane przez ustawodawcę w art. 6k ust. 2 u.c.p.g. I tak rada gminy powinna przy określaniu wysokości stawki uwzględnić liczbę mieszkańców zamieszkujących daną gminę, ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych, koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, o których mowa w art. 6r ust. 2-2b i 2d oraz przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo. Z kolei z unormowań zawartych w art. 6r u.c.p.g. wynika, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi dochód gminy (ust. 1). Z pobranych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina pokrywa koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, które obejmują koszty odbierania, transportu, zbierania, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, tworzenia i utrzymania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych, obsługi administracyjnej tego systemu oraz edukacji ekologicznej w zakresie prawidłowego postępowania z odpadami komunalnymi (art. 6r ust. 2 u.c.p.g.). Pobrane od mieszkańców opłaty mogą także służyć pokrywaniu przez gminę kosztów wyposażenia nieruchomości w pojemniki lub worki do zbierania odpadów komunalnych, kosztów utrzymywania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, kosztów utworzenia i utrzymania punktów napraw i ponownego użycia produktów lub części produktów niebędących odpadami czy kosztów usunięcia odpadów komunalnych z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania i magazynowania (art. 6r ust. 2a, 2aa i 2b u.c.p.g.). W wyroku z dnia 6 listopada 2013 r. sygn. akt I SA/Bk 127/13 (LEX nr 1404795) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wskazał swoiste kryteria oceny prawidłowości skalkulowania stawek opłat za gospodarowanie odpadami podnosząc, że rada gminy podejmując uchwałę w przedmiocie tych stawek jest zobowiązana do dokonania rzetelnej i wnikliwej kalkulacji wysokości stawki, tak aby pobierane opłaty pokrywały rzeczywiste koszty związane z funkcjonowaniem systemu zagospodarowania odpadami na terenie gminy. Prawidłowo skalkulowana opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna z jednej strony zapewniać sprawne funkcjonowanie systemu odbioru odpadów na terenie gminy, z drugiej zaś nie powinna stanowić źródła dodatkowych zysków gminy. Rzetelna kalkulacja wysokości opłat powinna w szczególności uwzględniać liczbę mieszkańców gminy, ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych oraz koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami, na który składają się koszty odbierania, transportu, zbierania, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, tworzenia i utrzymania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz obsługi administracyjnej tego systemu. Dodać należy, że obowiązkiem tym objęte jest także kalkulowanie kosztów przy uwzględnieniu wydatków ponoszonych z tytułu usuwania odpadów z miejsc nielegalnego ich składowania czy związanych z dostawą worków i pojemników oraz utrzymaniem odpowiedniego stanu technicznego i sanitarnego pojemników. Zakres kosztów ponoszonych w związku z realizacją spoczywającego na gminie obowiązku gospodarowania odpadami komunalnymi jest zatem szeroki i niewątpliwie nie obejmuje jedynie wydatków związanych z ich odbiorem i utylizacją. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy zauważyć trzeba, że w piśmie z dnia 12 sierpnia 2020 r. skierowanym do Skarżącego Związek Gmin szczegółowo wyjaśnia przyczyny dla których konieczna była zmiana stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, które obowiązywały od 2015 roku. Potrzeba zmiany wysokości stawki opłaty za gospodarowanie odpadami, nie zmienianej od 5 lat, wynikała przede wszystkim, ze wzrostu kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi. Powyższa argumentacja jest w ocenie Sądu przekonująca i racjonalnie wyjaśnia powody, które legły u podstaw zmiany metody ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Końcowo należy wskazać, że zgodnie z art. 11b ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej w skrócie u.s.g.) działalność organów gminy jest jawna, zaś ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw (ust. 1). Jawność działania organów gminy obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady gminy i posiedzenia jej komisji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów gminy i komisji rady gminy (ust. 2). Jawna jest również gospodarka finansowa gminy (art. 61 ust. 1 u.s.g.). Z przytoczonych powyżej regulacji wynika, że Skarżący w dostateczny sposób miał dostęp do danych stanowiących podstawę wprowadzonych zmian. Osobno wskazać trzeba na możliwość pozyskania przez Skarżącego informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764). Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), skargę oddalił.