I SA/Gd 113/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Kwarcińska (spr.), Sędziowie: NSA Małgorzata Gorzeń, WSA Tomasz Kolanowski, Protokolant: Zuzanna Baca, po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi Z.B. i Z. B. na uchwałę Rady Miasta U. z dnia 26 sierpnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości stawek opłaty targowej. 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały z dnia 26 sierpnia 2004 r. w części objętej § 2; 2. § 2 zaskarżonej uchwały nie może być wykonany. Uchwałą z dnia [...] r. Nr [...] działając m.in. na podstawie art. 19 pkt 1 lit a oraz pkt 2 i 3 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych ( Dz.U. 2002 Nr 9, poz. 84 z późn. zm.) Rada Miejska określiła wysokość opłaty targowej. Pismem z dnia 23 grudnia 2004 r. Z. i Z. B., po uprzednim wezwaniu o uchylenie przedmiotowej uchwały, wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, podkreślając, iż powyższa uchwała w rażący sposób narusza ich interes prawny, mając na uwadze, iż corocznie w sezonie letnim wydzierżawiają oni część posiadanej nieruchomości na cele służące działalności handlowej. W uzasadnieniu małżonkowie wskazali, iż w odróżnieniu od uprzednio obowiązujących przepisów, określających wysokość opłaty targowej w jednakowej wysokości dla wszystkich handlujących, powołana uchwała w sposób uprzywilejowany taktuje osoby handlujące na gruntach miejskich, będących – z mocy ww. uchwały- w całości zwolnionymi z opłaty, podczas gdy wysokość dziennej stawki pobieranej za sprzedaż na posesjach należących do prywatnych właścicieli określono stawkę opłaty targowej w kwocie [...] zł. Niezależnie od tego skarżący wskazali, iż wysokość opłaty związanej z wykorzystywanymi w celach handlowych nieruchomościami jest zróżnicowana również w przypadku gruntów prywatnych, mając na uwadze, iż wysokość opłaty pobieranej od punktów handlowych znajdujący się na targowisku przy [...] ustalono jedynie w kwocie [...] zł. Dodatkowo skarżący wskazali, iż należąca do nich działka zakupiona została od miasta U., przy czym rozłożona na raty cena sprzedaży pozostaje w dalszym ciągu niespłacona, natomiast podwyższenie wysokości opłat pozbawiło małżonków środków z których spłacali oni zadłużenie ww. gruntu i miało w istocie na celu zniszczenie jakiegokolwiek handlu na gruntach należących do prywatnych właścicieli. Końcowo podkreślono, iż zaskarżona uchwała z uwagi na swój dyskryminacyjny charakter pozostaje w sprzeczności z art. 32 ust 1 Konstytucji RP, gwarantującej wszystkim prawo do równego traktowania przez władze publiczne, naruszając jednocześnie ustawę o działalności gospodarczej. W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Miejskiej wniósł o jej oddalenie, wskazując na brak interesu prawnego skarżących w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu podkreślono bowiem, iż skarżący nie są podatnikami opłaty targowej a jedynie osobami udostępniającymi czasowo należący do nich teren na cele sezonowej działalności handlowej prowadzonej przez inne osoby. Odnosząc się z kolei do podniesionej przez skarżących kwestii zróżnicowania stawki opłaty targowej, po pierwsze wskazano, iż w każdym przypadku wysokość ich mieści się w wyznaczonych ustawą o podatkach i opłatach lokalnych granicach. Jednoczenie powołując się na wyrok NSA z dnia 28 listopada 1997 r. sygn. akt III SA 733/97 w którym Sąd dopuścił uzasadnioną dywersyfikację stawek opłaty, podkreślono, iż celem przyjętych rozwiązań było skierowanie handlu na tereny specjalnie na ten cel przeznaczone w ramach istniejącego planu zagospodarowania przestrzennego, co obejmuje także targowiska nie prowadzone przez Miasto a usytuowane zgodnie ze swą funkcja na terenach komunalnych. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył co następuje: Zaskarżona uchwała Rady Miasta Ustki wydana została z naruszeniem prawa materialnego. I. Z mocy art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. Nr 142/2001, poz. 1591 ) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, chyba, że w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. Skargę na uchwałę lub zarządzenie, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 cyt. ustawy o samorządzie gminnym musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia albo jako indywidualnego podmiotu, albo też jako członka określonej wspólnoty samorządowej ( wyrok NSA z dnia 7 marca 2003r. w sprawie III RN 42/02 (OSNP 2004/7/114; LEX 84408). Tak więc interes prawny strony skarżącej, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Zarówno w orzecznictwie jak i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Tak skonstruowany przepis art. 101 ustawy o samorządzie gminnym istotnie rzutuje na legitymację strony skarżącej. W przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym określonym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera dopiero drogę do jej merytorycznego rozpoznania (oceny). Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej i w zależności od tego skarga może, ale nie musi być uwzględniona. Zobowiązuje to Sąd administracyjny do badania, czy skarga spełnia wymagania formalne (termin, wezwanie do usunięcia zarzucanego naruszenia, charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia), a następnie, gdy wymagania te zostały spełnione, tak jak w niniejszej sprawie, sąd przystępuje do badania legitymacji strony skarżącej. Tak też Sąd postąpił w niniejszej sprawie, zajmując stanowisko, że interes prawny strony skarżącej został naruszony, jako że zakwestionowali oni zmianę stawki opłaty targowej wprowadzającą zróżnicowanie w zwolnieniu podmiotowym, co wpływa bezpośrednio na essentialia negotii umowy dzierżawy tj. na warunki na jakich działka, będąca ich własnością, może być przez nich faktycznie wydzierżawiana. II. Stosownie do art. 19 pkt l lit. a) ustawy o podatkach i opłatach lokalnych (w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie) rada gminy, w drodze uchwały, określa zasady ustalania i poboru oraz terminy płatności i wysokość stawek opłaty targowej. Odnosząc się do zarzutów skargi, należy w pierwszej kolejności wskazać na dyspozycję art.2l7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, z którego treści wynika, że kategorie podmiotów zwolnionych od podatku mogą być określone jedynie w drodze ustawy. Wart. 168 Konstytucji RP ustawodawca przewidział ponadto, że jednostki samorządu terytorialnego mają prawo ustalania wysokości podatków i opłat lokalnych jedynie w zakresie określonym w ustawie ( tu: w ustawie o podatkach i opłatach lokalnych ). Art. 19 pkt 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych stanowi, że rada gminy, w drodze uchwały, może wprowadzać inne niż wymienione w ustawie zwolnienia przedmiotowe od opłat lokalnych. Zdaniem Sądu, z ww. przepisów wynika, że rada gminy nie ma uprawnień do wprowadzania zwolnień podmiotowych, również w zakresie opłat targowych. Skoro tak, § 2 uchwały wprowadzający zwolnienie podmiotowe, jest sprzeczny z przytoczoną regulacją prawną. III. Uzupełniająco wskazać należy, iż § 2 przedmiotowej uchwały nie można traktować jako ulgi podatkowej a wyłącznie, jak wskazano wyżej, jako zwolnienie podmiotowe. Nie ma bowiem podstaw do utożsamiania pojęć ulga i zwolnienie. Ustawodawca nie używa tych pojęć zamiennie, a wręcz przeciwnie - służą one do określania konstrukcji prawnych o łatwo dających się zauważyć odmiennościach (Leonard Etel: Stanowienie zwolnień i ulg podatkowych przez władzę lokalną, , Oficyna Wydawnicza UNIMEX, Wrocław 2001, s. 237). Art. 217 Konstytucji RP odróżnia zwolnienie podmiotowe od ulgi. Wprawdzie w Ordynacji podatkowej wart. 3 pkt 6 przyjęto, że przez ulgę podatkową rozumie się przewidziane w przepisach prawa podatkowego zwolnienia, odliczenia, obniżki albo zmniejszenia, których zastosowanie powoduje obniżenie podstawy opodatkowania lub wysokości podatku, ale jednocześnie ustawa ta jednoznacznie wskazuje, że jest to definicja wyłącznie na użytek tej ustawy i przez to nie może być wykorzystywana przy ustalaniu znaczenia poszczególnych zwrotów z innych ustaw. W żadnej z ustaw podatkowych, poza Ordynacją podatkową, nie zamieszczono definicji zwolnienia i ulgi podatkowej. W doktrynie przyjmuje się, że zwolnienie podatkowe to wyłączenie z zakresu podmiotowego danego podatku pewnej kategorii podmiotów (zwolnienie podmiotowe) lub z przedmiotu danego podatku pewnej kategorii sytuacji faktycznych lub prawnych (zwolnienia przedmiotowe); występują również zwolnienia o charakterze mieszanym: podmiotowoprzedmiotowym. Natomiast w podatku sprowadzają się do zmniejszenia podstawy opodatkowania, stawki podatkowej czy też kwoty podatku; zwolnienie oznacza wyłączenie określonej przepisami kategorii podmiotów lub przedmiotów spod opodatkowania, podczas gdy ulgi oznaczają zmniejszenie rozmiarów uiszczonego podatku. Rozróżnienie tych dwóch pojęć prowadzi do stwierdzenia, że rada gminy jest uprawniona do wprowadzania ulg podatkowych tylko wówczas, gdy w danym przepisie ustawowym użyte jest pojęcie ulga. Zdaniem Sądu, nie można z przepisu upoważniającego radę gminy do uchwalania zwolnień w podatkach i opłatach lokalnych wywodzić uprawnienia do uchwalania ulg podatkowych. Nie można w związku z powyższym stwierdzić, że skoro rada gminy uprawniona jest do wprowadzania zwolnień, to może też wprowadzić ulgi podatkowe, ponieważ jest to nic innego jak częściowe zwolnienie. Reasumując: 1/ postanowienia zaskarżonej uchwały, zawarte w § 2, stanowią w istocie zwolnienie podmiotowe a nie zwolnienie przedmiotowe (czy też ulgę daniową ); 2/ Rada Gminy na podstawie art. 19 pkt 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych oraz art. 217 i 168 Konstytucji RP nie była uprawniona do wprowadzenia tego typu zwolnienia tj. zwolnienia podmiotowego, 3/ redakcja przepisu art. 19 pkt I lit. a) ustawy o podatkach i opłatach lokalnych nie uprawniała Rady Gminy do określenia wysokości stawek opłaty targowej w różnej wysokości dla poszczególnych kategorii podmiotów zobowiązanych do jej uiszczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny, na mocy art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) stwierdził nieważność uchwały w zaskarżonej części. Z uwagi na charakter sprawy zawarto rozstrzygnięcie w trybie art. 152 psa. I.