I SA/Gd 1131/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zdzienicka-Wiśniewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Janina Guść, Sędzia NSA Sławomir Kozik, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Zalewska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 10 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi S. M. w Ch. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 kwietnia 2016 r. nr SKO.[...] w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę. Decyzją z dnia 27 stycznia 2016 r. Burmistrz określił A w C. opłatę za selektywne oraz zmieszane zbieranie odpadów komunalnych na nieruchomości położonej w C. przy ul. [...] w kwocie po 1.579,50 zł za poszczególne miesiące od września do grudnia 2015 r. oraz za styczeń i każdy kolejny miesiąc, w którym na danej nieruchomości zamieszkują mieszkańcy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia 13 kwietnia 2016 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu, przywołując m. in. treść art. 1 pkt 1, art. 6c, art. 6h, art. 6j ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r. poz. 250 ze zm.; określanej dalej jako "u.c.p.g.") a także § 2 ust. 5 uchwały Rady Miejskiej w Chojnicach z dnia 22 września 2014 r. nr XLVI/516/14 w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów organ odwoławczy wyjaśnił, że z złożonej przez A deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wynika, iż w 2015 r. odpady z nieruchomości zbierane będą w sposób selektywny. Podmiot zajmujący się odbiorem odpadów poinformował Gminę Miejską, że w szeregu przypadków występują nieprawidłowości w gromadzeniu i segregacji odpadów. Okoliczność powyższa została potwierdzona w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniach 7 maja 2015r. i 14 lipca 2015r. Zdaniem organów podatkowych w takiej sytuacji, zgodnie z treścią § 2 ust. 5 uchwały z dnia 22 września 2014r., przyjąć należało, że odpady posegregowane niezgodnie z Regulaminem utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miejskiej należy traktować jako zmieszane. Ustosunkowując się do zarzutu określenia opłaty na przyszłość organ odwoławczy wyjaśnił, że możliwość taka wynika z art. 6o ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku A w C. wniosła o uchylenie decyzji organu I i II instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zdaniem strony skarżącej decyzja dotycząca opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi ma charakter deklaratoryjny i nie można takiej opłaty określać na przyszłość. Wbrew stanowisku organów administracji możliwość taka nie wynika z art. 6 o ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W sytuacji, gdyby istniała taka możliwość, to organ II instancji w trakcie kontroli instancyjnej powinien zbadać zdarzenia mające miejsce po doręczeniu decyzji, w szczególności czy w okresie pomiędzy doręczeniem decyzji I instancji a wydaniem decyzji w II instancji nastąpiły zdarzenia mające wpływ na wysokość opłaty, a jeżeli tak to odpowiednio skorygować ten okres. Zdaniem strony takie postępowanie miało by jednak charakter jednoinstancyjny. Skarżąca zwróciła uwagę, że nie wiadomo do kiedy obowiązuje ustalona na przyszłość opłata. W ocenie strony skarżącej materiał dowodowy w niniejszej sprawie nie został zgromadzony w sposób prawidłowy, a organy nie dokonały jego swobodnej oceny. Przeprowadzona przez organ kontrola jest dowodem na fakty występujące w dniu jej przeprowadzenia, a nie - jak to przyjęto - na fakty na przyszłość. Dowody zgromadzone w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniach 7 maja i 14 lipca 2015 r. mogą, zdaniem strony skarżącej, co najwyżej dotyczyć ewentualnego wymierzenia opłaty za okres od ostatniego opróżnienia pojemników poprzedzającego powyższe daty. Skarżąca podkreśliła, że nie ma żadnych dowodów, iż w miesiącach poprzedzających rozstrzygnięcie organu I i II instancji A nie prowadziła zbiórki selektywnej. Końcowo podniosła, że w zaskarżonych rozstrzygnięciach organy nie wskazały w sposób zgodny z prawem w jaki sposób obliczone zostały określone oraz ustalone na przyszłość opłaty. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację i stanowisko, jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Sąd administracyjny w granicach swojej właściwości bada zgodność zaskarżanych decyzji z prawem. Zgłoszone przez skarżącą zarzuty wywodzone są z prezentowanego poglądu o deklaratoryjnym charakterze decyzji wydanej na podstawie art. 6o ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W ocenie Sądu decyzja wydawana na podstawie art. 6o u.c.p.g. ma charakter mieszany i może dotyczyć zarówno okresów przeszłych, jak i obowiązywać na przyszłość. Z ustawy o utrzymaniu czystości - art. 6m ust. 1 wynika, że ustawodawca nałożył na właściciela nieruchomości obowiązek złożenia deklaracji i wskazał moment początkowy biegu terminu złożenia deklaracji o wysokości opłaty. W art. 6m ust. 2 u.c.p.g. ustawodawca wskazał, kiedy należy złożyć nową deklarację, a mianowicie w przypadku zmiany danych będących podstawą ustalenia wysokości należnej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi lub określonej w deklaracji ilości odpadów komunalnych powstających na danej nieruchomości właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć nową deklarację w terminie 14 dni od dnia nastąpienia zmiany. Opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi w zmienionej wysokości uiszcza się za miesiąc, w którym nastąpiła zmiana. Jednocześnie w art. 6n u.c.p.g. zawarto upoważnienie dla gminy do podjęcia uchwały zawierającej m.in.: informację o terminach i miejscu składania deklaracji. Stosownie do art. 6o u.c.p.g. w razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, biorąc pod uwagę uzasadnione szacunki, w tym średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze. Z powołanych przepisów wynika, że w przypadku deklaracji dotyczącej opłaty za gospodarowanie odpadami ustawodawca nie przewidział, że deklaracje składane są za określone okresy rozliczeniowe (tak jak to ma miejsce w podatkach). Deklaracja składana przez stronę jest bezterminowa, co potwierdza zapis art. 6m ust. 2 u.c.p.g. wskazujący, kiedy strona ma obowiązek złożyć nową deklarację. Przy braku zmiany danych strona składa jedną deklarację, w której deklaruje określoną wysokość opłaty i następnie uiszcza opłatę w terminach określonych przez gminę w uchwale. Wydanie decyzji przez gminę zastępuje deklarację (niezłożoną bądź wadliwą) i decyzja ta winna pełnić taką samą funkcję jak deklaracja. Winna zatem określać wielkość już powstałej opłaty (za minione okresy), jak również wskazywać wysokość opłaty obowiązującej na przyszłość. Przyjęcie odmiennej koncepcji oznaczałoby, że o ile nie nastąpi zmiana danych, to na podmiocie zobowiązanym, który nie wypełnił obowiązku z art. 6m ust. 1 u.c.p.g. (lub uczynił to wadliwie) nie spoczywa już obowiązek złożenia deklaracji. Natomiast organ będzie zobowiązany wszczynać i prowadzić postępowania za kolejne okresy, kiedy nie ma ani deklaracji ani decyzji. Taka interpretacja powodowałaby nadmierne utrudnienia proceduralne. Pamiętać należy, że opłata nie jest podatkiem i nie można przypisywać jej cech zobowiązania podatkowego/podatku, którego wielkość w poszczególnych okresach rozliczeniowych jest zmienna. Wysokość zobowiązania podatkowego kształtuje się w każdym okresie rozliczeniowym w oparciu o odmienne dane, natomiast opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest wyliczana z uwzględnieniem kilku parametrów, które nie ulegają tak częstym zmianom, aby wymagać stałego składania deklaracji przez każdy zobowiązany do jej poniesienia podmiot. Dlatego jako dopuszczalne ocenia Sąd, aby w sytuacji zmiany danych, mimo pozostawania w obrocie decyzji określającej wysokość opłaty również "na przyszłość", strona mogła złożyć nową deklarację (ze zmienionymi danymi) i w przypadku, kiedy nie budzi ona wątpliwości organu, zastępowała ona decyzję. Zdaniem Sądu powyższemu nie przeczy również zapis art. 6n u.c.p.g., upoważniający gminę do informacji o terminie złożenia deklaracji, uchwała nie może bowiem wprowadzać rozwiązań sprzecznych z ustawą. W przepisach ustawy o utrzymaniu czystości obowiązujących od 1 lutego 2015 r. uregulowano wprost kwestię składania deklaracji i wydawania decyzji, w tym w art. 6o ust. 2 u.c.p.g. określono okres obowiązywania opłaty w wysokości określonej w decyzji. Decyzja winna określać zarówno wielkość jego zobowiązań z tytułu opłaty za poszczególne miesiące (już minione), jak i określać wysokość opłaty, jaką powinien ponosić zobowiązany na przyszłość. Decyzja wydana na podstawie art. 6o ust. 2 i 3 u.c.p.g. ma charakter "otwarty", co oznacza, że jeżeli nie będzie zmian danych niezbędnych do określenia wysokości tej opłaty, to aktualna jest jej wysokość określona w decyzji. Za bezzasadny Sąd uznał też zarzut nieprawidłowego zgromadzenia przez organy materiału dowodowego i dowolnej oceny dowodów. Organy nie miały bowiem obowiązku dociekania, czy po kontroli, w miesiącach poprzedzających daty wydania przez nie decyzji skarżąca segregowała odpady zgodnie z Regulaminem utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miejskiej. Stosownie bowiem do obowiązujących przepisów prawa miejscowego kolejna zgłoszona nieprawidłowość w segregowaniu odpadów skutkuje z mocy prawa naliczeniem podwyższonej opłaty, tj. jak za odbiór odpadów zmieszanych. Wskazać jednakże należy, iż zgodnie z ust. 2 art. 6o ustawy określona przez organ opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi obowiązuje jedynie do miesiąca poprzedzającego miesiąc, w którym następuje zmiana danych niezbędnych do określenia wysokości tej opłaty. Jeśli zatem skarżąca uznaje, że stwierdzone w wyniku kontroli nieprawidłowości co do niektórych nieruchomości znajdujących się w jej zasobach już nie występują i odpady są już na nich segregowane zgodnie z Regulaminem, winna to zadeklarować stosownie do treści ust. 3 przywołanego artykułu. Sąd podzielił pogląd prezentowany w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 29 lipca 2015 r. (sygn. akt I SA/Wr 496/15), wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 22 marca 2016 r. (sygn. akt I SA/Rz 102/16), Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 31 marca 2016 r. (sygn. akt II SA/Kr 1561/15) oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 listopada 2016 r. w sprawach sygn. akt I SA/Gd 1133/16, I SA/Gd 1134/16, I SA/Gd 1135/16. Sąd nie podzielił poglądu wyrażonego w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 13 lipca 2016 r. (sygn. akt III SA/Po 1017/15) oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 września 2014 r. (sygn. akt I SA/Gd 677/14) i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 26 lutego 2014 r., sygn. akt I SA/Bk 630/13. W ocenie Sądu nie jest uzasadniony zarzut dotyczący treści uchwały Nr XLVI/516/14 Rady Miejskiej w Chojnicach jako ograniczającej uprawnienia dowodowe dotyczące okresów nieobjętych kontrolą dotyczącą prawidłowej selekcji odpadów. Opłaty zostały ustalone zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej w i stanowią iloczyn liczby osób faktycznie zamieszkujących nieruchomość oraz stawki opłaty, na podstawie złożonych przez skarżącą deklaracji. Uchwała jako akt prawa miejscowego ma moc powszechnie obowiązującego prawa na obszarze organu stanowiącego. Uchwała nie została zaskarżona w odrębnym trybie, ma moc wiążącą i zasadnie została wskazana jako prawna podstawa decyzji wymiarowej. Z tych względów, uznając skargę za nieuzasadnioną Sąd, działając na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), skargę oddalił.