I SA/Gd 115/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Woźniak po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2011 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w G. z dnia 10 grudnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie zarzutów dotyczących prowadzenia postępowania egzekucyjnego postanawia odrzucić skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 10 grudnia 2010 r. Dyrektor Izby Skarbowej w G., po rozpatrzeniu zażalenia G. K., uchylił postanowienie organu egzekucyjnego – Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w S. z dnia 7 października 2010 r., którym uznano za nieuzasadnione zgłoszone przez zobowiązanego zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułów wykonawczych o numerach: od nr [..] nr [...] (wystawionych przez wierzyciela - Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S.). W skardze na powyższe postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w G., skarżący - Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 124 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) poprzez przyjęcie, że zaskarżone postanowienie nie spełnia wymogów określonych w tym przepisie. Dyrektor Izby Skarbowej w G. w odpowiedzi na skargę, wniósł o odrzucenie skargi ze względu na niedopuszczalność jej wniesienia, bądź oddalenie skargi w przypadku jej merytorycznego rozpatrzenia. Uzasadniając swój wniosek o odrzucenie skargi - organ odwoławczy przywołał treść przepisu art. 50 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Wskazał również na treść art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137, poz. 887; z późn. zm.), zgodnie z którym Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest państwową jednostką organizacyjną i posiada osobowość prawną. W skład Zakładu wchodzą: centrala i terenowe jednostki organizacyjne (art. 67 ust. 1 w/w ustawy). Stosownie zaś do przepisu § 12 ust. 1 statutu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych stanowiącego załącznik do rozporządzenia Ministra Pracy I Polityki Socjalnej z dnia 4 października 1999 r. w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. Nr 80, poz. 914; z późn. zm.) terenowymi jednostkami organizacyjnymi Zakładu są oddziały oraz podlegające im inspektoraty i biura terenowe. Terenowe jednostki organizacyjne Zakładu realizują zadania należące do zakresu jego działania zgodnie z właściwością rzeczową i terytorialną określoną przez Prezesa Zakładu (§13 w/w rozporządzenia). Zakres rzeczowy działania terenowych jednostek organizacyjnych Zakładu obejmuje bezpośrednią obsługę klientów Zakładu, w tym m.in.: dochodzenie należnych składek i opłat (stosownie do § 14 ust. 1 pkt 5 cytowanego rozporządzenia). Zdaniem organu odwoławczego z treści cytowanych przepisów wynika, iż terenowe jednostki organizacyjne wraz z centralą tworzą jednolitą strukturę organizacyjną Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Stosownie do art. 66 ust. 3 powołanej ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych Zakład Ubezpieczeń Społecznych działa na podstawie tej ustawy oraz innych ustaw regulujących poszczególne zakresy jego działalności. Ponadto na mocy art. 71 ust. 1 tejże ustawy Zakład wykonuje również zadania powierzone na podstawie innych ustaw. Zgodnie natomiast z art. 19 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Dyrektor oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania egzekucji z wynagrodzenia za pracę, ze świadczeń z ubezpieczenia społecznego, z renty socjalnej, z wierzytelności pieniężnych oraz z rachunków bankowych, w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i należności pochodnych od składek oraz nienależnie pobranych świadczeń z ubezpieczenia społecznego lub innych świadczeń wypłacanych przez ten oddział, które nie mogą być potrącane z bieżących świadczeń. Z treści cytowanego przepisu art. 19 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wynika zatem, iż dyrektor oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (tj. kierownik terenowej jednostki organizacyjnej Zakładu) należy do organów egzekucyjnych o ograniczonym zakresie kompetencji. Organ odwoławczy wskazał również, iż Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w S. będący w rozważanej sprawie wierzycielem i jednocześnie organem egzekucyjnym - stosownie do art. 26 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - przystąpił z urzędu do egzekucji na podstawie wystawionych przez siebie tytułów wykonawczych o numerach: od nr [...] do nr [...] obejmujących należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. W związku ze zgłoszonymi przez zobowiązaną G. K. zarzutami organ egzekucyjny - Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w S. wydał postanowienie z dnia 7 października 2010 r., które zostało uchylone postanowieniem organu odwoławczego z dnia 10 grudnia 2010 r. Konkludując Dyrektor Izby Skarbowej zajął stanowisko, iż włączenie Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (tj. kierownika terenowej jednostki organizacyjnej ZUS) do systemu organów egzekucyjnych, prowadzących postępowanie egzekucyjne w konkretnej sprawie, ogranicza zakres uprawnień procesowych ZUS jako osoby prawnej. W ocenie organu odwoławczego nie można uznać, że dyrektor oddziału ZUS może zajmować różną pozycję (raz organu wydającego postanowienie, innym razem strony postępowania) w zależności od etapu załatwiania sprawy. Z ostrożności procesowej organ odwoławczy złożył również wniosek o oddalenie skargi, podtrzymując jednocześnie dotychczasowe stanowisko w sprawie wskazane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) dalej jako P.p.s.a.: uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Stosownie zaś do § 2 tegoż artykułu: uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. W przedmiotowej sprawie istotnym jest fakt, iż skarżącym jest jednocześnie organ egzekucyjny, który wydał postanowienie w pierwszej instancji, uchylone następnie przez organ odwoławczy. Orzecznictwo sądu administracyjnego wprawdzie zajęło stanowisko odnośnie zajmowania różnej pozycji przez gminy (raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania) w zależności od etapu załatwienia sprawy z zakresu administracji publicznej, lecz w ocenie Sądu orzekającego w przedmiotowej sprawie - stanowisko to należy uznać za słuszne również w przedmiotowej sprawie. Istota bowiem problemu pozostaje ta sama. Za reprezentatywne w tym względzie należy uznać w szczególności stanowisko Sądu wskazane w uchwale składu 7 sędziów NSA z 19 maja 2003 r., OPS 1/03 (ONSA 2003, nr 4, poz. 115), w której sąd stwierdził, że: "Rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on "bronił" interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Przyznanie zatem organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego lub sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do Naczelnego Sądu Administracyjnego ani też legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego". Pogląd ten - został zaakceptowany również w dalszym orzecznictwie sądów administracyjnych (vide post. WSA w Olsztynie z 6 maja 2004 r., I SA/Ol 530/2003 (niepubl.), post. NSA z 16 lutego 2005 r., OSK 1017/2004 ("Rzeczpospolita" 2005, nr 43, s. C2, wyrok NSA z dnia 29 listopada 2005 r. FSK 2631/2004, postanowienie NSA z dnia 24 maja 2006 r. II FSK 818/2005 oraz wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 maja 2007 r., sygn. akt I SA/Gd 305/07). W orzeczeniach tych zaznaczano w szczególności, iż za nie do przyjęcia należy uznać stanowisko, że gmina może zajmować różną pozycję (raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania) w zależności od etapu załatwienia sprawy z zakresu administracji publicznej. Sąd w przedmiotowej sprawie w pełni podziela wskazane wyżej stanowisko. Tym samym, w ocenie Sądu, z uwagi na fakt, iż ustawa przyznała Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych właściwość do orzekania w sprawie indywidualnej (rolę organu egzekucyjnego), tym samym wyłączona została przez tę jednostkę możliwość dochodzenia jej interesu prawnego w trybie postępowania sądowoadministracyjnego. Zgodnie z wskazanym stanowiskiem, nie można bowiem przyjąć, iż Dyrektor Oddziału ZUS może zajmować w przedmiotowym postępowaniu różną pozycję - raz organu wydającego zaskarżone postanowienie, innym razem strony postępowania, Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., Sąd odrzuca skargę jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Jako że posiadanie uprawnienia do złożenia skargi do sądu administracyjnego stanowi podstawową przesłankę dopuszczalności skargi, a skarżący takiej legitymacji nie posiada, skarga na mocy art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. podlegała odrzuceniu.