I SA/Gd 1170/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sławomir Kozik, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Przasnyski, Sędzia NSA Alicja Stępień (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale I w trybie uproszczonym w dniu 26 lutego 2019 r. sprawy ze skargi [...] na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia 11 października 2018 r. nr [...] w przedmiocie kosztów egzekucyjnych 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego z dnia 20 sierpnia 2018 r. nr [...]; 2. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Organ egzekucyjny - Naczelnik Urzędu Skarbowego prowadził postępowanie egzekucyjne do majątku "A" Sp. z o.o. na podstawie wystawionych przez Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych tytułów wykonawczych: nr [...] z dnia 6 czerwca 2016 r., nr [...] z dnia 31 sierpnia 2016 r., nr [...] z dnia 31 października 2016 r., nr [...] z dnia 25 kwietnia 2017 r., nr [...] z dnia 25 kwietnia 2017 r., obejmujących należności z tytułu dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych oraz nieuiszczonego zwrotu na PFRON środków nieprzeznaczonych na rehabilitację. W toku prowadzonej egzekucji organ egzekucyjny zawiadomieniem nr [...] z dnia 20 czerwca 2016 r. dokonał - na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] - zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego w "B" w J. Odpis zawiadomienia wraz z odpisem w/w tytułu wykonawczego zobowiązanej doręczono w trybie art. 44 Kodeksu postępowania administracyjnego w dniu 7 lipca 2016 r.. Dłużnik zajętej wierzytelności zawiadomienie otrzymał w dniu 27 czerwca 2016 r. i pismem z dnia 19 września 2016 r. poinformował o uznaniu zajętej wierzytelności, jak też o zbiegu egzekucji administracyjnej i sądowej do zajętego składnika majątku. Zawiadomieniem nr [...] z dnia 30 listopada 2016 r. organ egzekucyjny dokonał ponownego zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego w "B" w J., na podstawie tytułów wykonawczych nr [...] i nr [...]. W/w zawiadomienie dłużnikowi zajętej wierzytelności doręczono w dniu 9 grudnia 2016 r., natomiast zobowiązanej odpis tego zawiadomienia wraz z odpisem w/w tytułów wykonawczych doręczono w dniu 8 grudnia 2016 r.. W piśmie z dnia 12 grudnia 2016 r., stanowiącym odpowiedź na powyższe zawiadomienie, Bank uznał zajętą wierzytelność, informując jednocześnie o braku możliwości realizacji zajęcia z uwagi na brak środków na rachunku. Ponadto, organ egzekucyjny podjął próbę zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego w "C" w G. zawiadomieniami: - nr [...] z dnia 20 czerwca 2016 r., wystawionym w oparciu o tytuł wykonawczy nr [...] (zobowiązanej odpis zawiadomienia doręczono w trybie art. 44 Kodeksu postępowania administracyjnego w dniu 7 lipca 2016 r.; dłużnik zajętej wierzytelności zawiadomienie otrzymał w dniu 27 czerwca 2016 r.; odpowiedź Banku z dnia 27 czerwca 2016 r. - brak rachunku); - nr [...] z dnia 5 czerwca 2017 r., wystawionym w oparciu o tytuły wykonawcze nr [...] i [...] (zobowiązanej wydruk zawiadomienia wraz z odpisami w/w tytułów wykonawczych doręczono w trybie art. 44 Kodeksu postępowania administracyjnego w dniu 23 czerwca 2017 r.). Naczelnik Urzędu Skarbowego postanowieniem nr [...] z dnia 16 maja 2018 r. umorzył - na zasadzie art. 59 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - prowadzone do majątku "A" Sp. z o.o.. Jednocześnie pismem z dnia 19 czerwca 2018 r. organ egzekucyjny zawiadomił wierzyciela o wysokości kosztów postępowania egzekucyjnego. W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia 5 lipca 2018 r. wierzyciel wniósł o wydanie postanowienia w sprawie kosztów egzekucyjnych. W dniu 20 sierpnia 2018 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego wydał postanowienie nr [...], którym obciążył wierzyciela kosztami przedmiotowego postępowania egzekucyjnego w kwocie 8.395,40 zł. Nie zgadzając się z wydanym rozstrzygnięciem organu egzekucyjnego, pismem nr [...] z dnia 6 września 2018 r. wierzyciel wniósł – w ustawowym terminie – zażalenie. W treści środka zaskarżenia zarzucając wydanemu postanowieniu naruszenie przepisów art. 64 § 1 pkt 4 i art. 64 § 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez niezastosowanie wskazówek interpretacyjnych wynikających z orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r. ygn.. akt SK 31/14 (Dz. U. z 2016 r. poz. 1244), skarżący wniósł o jego usunięcie z obiegu prawnego. Postanowieniem nr [...] z dnia 11 października 2018 r. – po rozpoznaniu sprawy w postępowaniu zażaleniowym – Dyrektor Izby Administracji Skarbowej utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia 20 sierpnia 2018 r.. W uzasadnieniu wskazano, że postanowienie wydane zostało zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa, w tym ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżone postanowienie zawiera ponadto wszystkie składniki struktury postanowienia administracyjnego wymienione w art. 124 § 1 i § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym zarówno uzasadnienie prawne jak i faktyczne. Organ stwierdził, że na całość powstałych w toku prowadzonego do majątku "A" Sp. z o.o. postępowania egzekucyjnego kosztów egzekucyjnych w łącznej wysokości 8.395,40 zł złożyły się: - opłaty manipulacyjne stanowiące 1% kwot egzekwowanych należności poszczególnymi tytułami wykonawczymi, nie mniej jednak niż 1,40 zł tj. tytuł wykonawczy nr [...] – 950,60 zł, tytuł wykonawczy nr [...] – 10,10 zł, tytuł wykonawczy nr [...] – 325,70 zł, tytuł wykonawczy nr [...] 611,60 zł, tytuł wykonawczy nr [...] – 65,20 zł; - opłaty za zajęcia: zawiadomieniem nr [...] z dnia 20 czerwca 2016 r. – na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] – prawa majątkowego stanowiącego wierzytelność z rachunku bankowego w "B" w J., stanowiące 5% kwot egzekwowanych należności tym tytułem wykonawczym, nie mniej niż 4,20 zł tj. 4.753,00 zł; zawiadomieniem nr [...] z dnia 30 listopada 2016 r. – na podstawie tytułów wykonawczych nr [...] i nr [...] – zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego w "B" w J., stanowiące 5% kwot egzekwowanych należności tymi tytułami wykonawczymi tj. tytuł wykonawczy nr [...] – 50,50 zł, tytuł wykonawczy nr [...] – 1.628,70 zł. Zasadność obciążenia wierzyciela kosztami w niniejszej sprawie, stosownie do art. 64c § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wynikała z faktu uprzedniego umorzenia postępowania egzekucyjnego, prowadzonego do majątku "A" Sp. z o.o. wydanym w oparciu o art. 59 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wierzyciel nie skorzystał z przysługującego mu prawa i nie wniósł zażalenia na postanowienie organu egzekucyjnego w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego. Umorzenie w trybie art. 59 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie w/w tytułów wykonawczych spowodowało trwałą przeszkodę, uniemożliwiającą wyegzekwowanie od zobowiązanej kosztów egzekucyjnych, bowiem jak wynika z treści art. 64c § 6 cytowanej ustawy, koszty egzekucyjne powstałe w egzekucji należności pieniężnych są dochodzone – tylko i wyłącznie – na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych na te należności. Biorąc pod uwagę wyżej przytoczone przepisy, łączna kwota kosztów egzekucyjnych, obciążających w przedmiotowej sprawie wierzyciela wyniosła 8.395,40zł. Wyegzekwowanie bowiem od zobowiązanej powstałych kosztów egzekucyjnych, stało się niemożliwe z uwagi na zaistnienie przeszkody prawnej w postaci umorzenia postępowania egzekucyjnego. Pismem z dnia 19 listopada 2018 r. Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na postanowienie organu z dnia 11 października 2018 r. Skarżący zarzucił wydanemu rozstrzygnięciu naruszenie mających istotny wpływ na wynik sprawy, przepisów postępowania tj.: - art. 64 § 1 pkt 4 oraz art. 64 § 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez ich błędne zastosowanie i ustalenie przez organ kosztów egzekucyjnych od zajęć rachunków bankowych pomimo, iż nie doszło w istocie do zajęcia wierzytelności pieniężnych lub innych praw majątkowych, albowiem na rachunkach bankowych nie było żadnych środków, co oznacza, iż organ nie zajmując żadnej wierzytelności przysługującej skarżącej wobec banków nie powinien ustalić z tego tytułu kosztów egzekucyjnych; - art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia 20 sierpnia 2018 r. pomimo iż organ winien był na podstawie art. 138 § 2 w/w ustawy uchylić to postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji; oraz wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu egzekucyjnego (w części dotyczącej obciążenia wierzyciela kosztami egzekucyjnymi), a nadto zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Spór w niniejszej sprawie dotyczy możliwości obciążenia wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego w sytuacji, gdy obciążenie nimi zobowiązanego jest wykluczone, a zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia tej sprawy ma interpretacja wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14. Na wstępie należy wskazać, że podobne zagadnienie było przedmiotem analizy NSA w wyroku z dnia 6 marca 2018 r., sygn. akt II FSK 2206/17 (publ. CBOSA); Sąd rozpoznający sprawę w tym składzie poglądy przedstawione w tym wyroku podziela i przyjmuje za własne. Powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r. jest wyrokiem zakresowym. Wyrok ten - w przeciwieństwie do klasycznego wyroku uznającego zaskarżony przepis za niezgodny z Konstytucją - nie powoduje utraty mocy zaskarżonego przepisu. Przepis ten nadal obowiązuje w systemie prawa, nie traci mocy, jednakże od chwili orzeczenia musi być traktowany jako niezgodny z Konstytucją, ale tylko w granicach (w zakresie) określonych w wyroku Trybunału. W pozostałym zakresie musi być nadal stosowany przez adresatów tego przepisu. Jednakże aby nie narazić się na zarzut naruszenia Konstytucji, przepis ten musi być stosowany i interpretowany (w szczególności przez organy i sądy) zgodnie ze wskazówkami zawartymi w wyroku Trybunału. Przenosząc powyższe rozważania na stan niniejszej sprawy stwierdzić należy, że Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu lego wyroku wskazał, iż nie budzi wątpliwości konstytucyjnych dopuszczalność stosowania stawek stosunkowych (procentowych) jako jednej z metod określania wysokości danin publicznych, także opłat. W tym sposobie określania wysokości danin publicznych, uwzględniając obiektywny wymiar danej opłaty, co do zasady nie bierze się pod uwagę sytuacji indywidualnego podmiotu, który te opłaty uiszcza. Stawki stosunkowe są obciążeniem proporcjonalnym do wysokości konkretnej kwoty podlegającej egzekucji. Tak określona wysokość opłaty egzekucyjnej może nie być w pełni adekwatna do nakładu pracy organu egzekucyjnego i stopnia skuteczności jego działań w konkretnej egzekucji (i to zarówno na korzyść lub niekorzyść organu). Jest to jednak sytuacja konstytucyjnie dopuszczalna. W tym zakresie ustawodawca ma bowiem znaczną swobodę regulacyjną. Ponadto z samej istoty opłat wynika, że nic zawsze wiążą się one z ekwiwalentnym świadczeniem podmiotu publicznego. Swoboda ustawodawcy określania wysokości opłat nie jest jednak nieograniczona. Problematyka wysokości opłat w egzekucji jest bowiem nierozerwalnie związana z zapewnieniem właściwej równowagi między interesem państwa, polegającym na otrzymaniu zwrotu wydatków za przeprowadzone postępowanie egzekucyjne, a ochroną podmiotów przed nadmiernym fiskalizmem tego państwa. Bez wątpienia wysokość i zasady pobierania tych opłat powinny być ukształtowane w taki sposób, aby zapewnić finansowanie aparatu egzekucyjnego. Funkcja fiskalna opłat w egzekucji powinna polegać na uzyskaniu częściowego przynajmniej zwrotu kosztów funkcjonowania tego aparatu. Istotne jest jednak zachowanie przez ustawodawcę racjonalnej zależności między wysokością opłat w egzekucji a czynnościami organów, za podjęcie których opłaty te zostały naliczone. W przeciwnym razie rola tych opłat sprowadza się do swoistej kary z tytułu niewykonania określonego obowiązku, co jest niespójne z podstawowym celem postępowania egzekucyjnego, za który należy uznać wykonanie przez dłużnika ciążącego na nim obowiązku. Trybunał stwierdził, że brak określenia górnej granicy opłaty, o której mowa w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. oraz opłaty manipulacyjnej powoduje, że w pewnych warunkach (w wypadku należności o znacznej wartości - jak w tej sprawie) następuje całkowite wręcz zerwanie związku między świadczeniem organu egzekucyjnego a wysokością ponoszonych za dokonanie tych czynności opłat. Opłaty te nie są wtedy formą zryczałtowanego wynagrodzenia organu prowadzącego egzekucję za podejmowane czynności, ale z perspektywy podmiotu obciążonego kosztami stają się jedynie sankcją pieniężną. Mechanizm ustalania opłaty stosunkowej z wyznaczoną górną jej granicą chroni przed tego typu sytuacjami. Wartość wyznaczona kwotowo zakreśla bowiem maksymalny pułap opłaty i dzięki temu limituje kwotę określoną procentowo przed jej nadmierną wysokością. Trybunał wskazał także, że brak określenia górnej granicy przedmiotowych opłat powoduje, że z punktu widzenia organu egzekucyjnego stają się one formą dochodu nieuzasadnionego wielkością, czasochłonnością czy stopniem skomplikowania podejmowanych czynności egzekucyjnych. W ujęciu materialnym stają się więc obciążeniem podatkowym. Trybunał uznał, że regulacje zawarte w zaskarżonych normach prawnych są nieadekwatne do podstawowego celu postępowania egzekucyjnego. Ze względu na brak określenia maksymalnych wysokości opłaty wymienionej w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. oraz opłaty manipulacyjnej, opłaty te realizują w nadmiernym stopniu funkcję represyjną. Z uzasadnienia powyższego wyroku należy wyprowadzić zatem wniosek, że mechanizm ustalania opłaty stosunkowej ze wskazaną jej górną granicą chroni przed tego typu sytuacjami. Wartość wyznaczona kwotowo zakreśla bowiem maksymalny pułap opłaty i dzięki temu ogranicza kwotę określoną procentowo przed jej nadmierną wysokością. W dalszej części uzasadnienia Trybunał Konstytucyjny wskazał, że dla właściwej jego realizacji w rozpatrzonej sprawie konieczna będzie interwencja ustawodawcy, który powinien, w granicach norm konstytucyjnych i z uwzględnieniem wniosków wynikających z wyroku Trybunału, określić nie tylko maksymalną wysokość opłat będących przedmiotem skargi konstytucyjnej, ale także maksymalną wysokość innych opłat egzekucyjnych. Do czasu nowelizacji ustawy konieczne jest takie stosowanie tego przepisu, aby można je było uznać za konstytucyjne w świetle ww. wyroku Trybunału. Zatem organ egzekucyjny, obciążając wierzyciela kosztami egzekucyjnymi, powinien wziąć pod uwagę argumenty wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Skutkiem wymienionego wyroku Trybunału nie jest wyeliminowanie z porządku prawnego podstawy prawnej do orzekania o wysokości kosztów egzekucyjnych na podstawie art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a. z zastosowaniem procentowego sposobu obliczania opłat w odniesieniu do kwoty egzekwowanych należności. Trybunał Konstytucyjny wyraźnie wskazał, że nie budzi wątpliwości konstytucyjnych dopuszczalność stosowania stawek stosunkowych (procentowych), jako jednej z metod określania wysokości danin publicznych, także opłat. Podstawa do takiego postępowania organu egzekucyjnego pozostała, natomiast stosowanie tych przepisów nie może prowadzić do przekroczenia maksymalnego rozsądnego pułapu, który w pierwszej kolejności powinien być wyznaczony przez ustawodawcę. Dopóki jednak ustawodawca tego nie uczyni, organy stosujące prawo, w nawiązaniu do realiów danej sprawy, którą rozstrzygają, muszą tak określać wysokość kosztów egzekucyjnych, aby nie można było zarzucić im naruszenia standardów określonych w omawianym wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Powyższe będzie podlegało oczywiście kontroli sądu w razie zaskarżenia takiego postanowienia organu. W konsekwencji należy przyjąć, że dopóki ustawodawca nie określi maksymalnej wysokości opłaty egzekucyjnej oraz opłaty manipulacyjnej, organy stosujące prawo muszą tak określać wysokość kosztów egzekucyjnych, aby nie można było zarzucić im naruszenia standardów określonych w wyroku TK z dnia 28 czerwca 2016 r., SK 31/14. Nie można przy tym podzielić stanowiska organu, zgodnie z którym skoro koszty zostały ustalone w oparciu o nadal obowiązujące przepisy prawa, to tym samym nie pozostają one w rażącej dysproporcji do rzeczywistych kosztów poniesionych w toku egzekucji. Sąd uznaje, że ustalenie opłat egzekucyjnych na kwotę wynikającą z zaskarżonego postanowienia za zajęcie rachunku bankowego świadczy o nadmiernym fiskalizmie państwa i jest niezgodne z wymogami Konstytucji. Reasumując, organ ustalając wysokość opłaty egzekucyjnej ma obowiązek również rozważenia kwestii, czy ustalone koszty egzekucyjne na podstawie stawek procentowych wskazanych w przepisach u.p.e.a. przystają do wzorców konstytucyjnych wynikających z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji, a jeśli nie, to w jakim zakresie należy dokonać ich miarkowania z uwzględnieniem zasady bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 5 lipca 2017 r. III SA/Wr 420/17, LEX nr 2365498, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 20 marca 2018 r. sygn. akt I SA/Ol 110/18). W niniejszej sprawie organy całkowicie pominęły kwestę niekonstytucyjności wskazanych przepisów, co miało istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie przyjętej wysokości kosztów egzekucyjnych. Organy w żaden sposób nie odniosły się do adekwatności wysokości ustalonych kosztów egzekucyjnych względem, poziomu skomplikowania czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny oraz nakładu pracy organu przy egzekwowaniu należności publicznoprawnych w toku postępowania, jak również nie odniosły się do zagadnienia, że wysokość i zasady pobierania przedmiotowych opłat powinny być ukształtowane w taki sposób, aby zapewnić przynajmniej częściowe finansowanie aparatu egzekucyjnego, przy czym istotne jest zachowanie racjonalnej zależności między wysokością opłat w egzekucji a faktycznymi czynnościami organów egzekucyjnych, uwzględniającymi m.in. nakład pracy, stopień ich skomplikowania, czasochłonność, za podjęcie których opłaty te zostały naliczone, tak aby opłaty te nie stanowiły sankcji finansowej. Ustalając wysokość opłaty należy wykazać jakie konkretne czynności organu egzekucyjnego w toczącym się postępowaniu egzekucyjnym miały wpływ na powstanie kosztów egzekucyjnych w ustalonej wysokości. Organy winny wykazać, że ustalone koszty egzekucyjne, którymi obciążono wierzyciela, są adekwatne do poniesionego nakładu pracy, efektywności działań, poziomu skomplikowania i długotrwałości postępowania egzekucyjnego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ obciążając wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego zobowiązany będzie uwzględnić powyższą wykładnię przyjmując, zgodnie z orzeczeniem Trybunału, że brak określenia górnej granicy opłat egzekucyjnych oraz opłaty manipulacyjnej powoduje, że w pewnych warunkach (w przypadku należności o znacznej wartości) następuje całkowite zerwanie związku między świadczeniem organu egzekucyjnego a wysokością ponoszonych za dokonanie tych czynności opłat. Opłaty te nie są wtedy formą zryczałtowanego wynagrodzenia organu prowadzącego egzekucję za podejmowane czynności, a stają się jedynie dodatkową sankcją pieniężną. Naliczone koszty postępowania nie mogą stać się dochodem organu nieuzasadnionym wielkością, czasochłonnością, czy stopniem skomplikowania podejmowanych czynności egzekucyjnych. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając w trybie art. 119 p.p.s.a., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 ww. ustawy. DSz