I SA/Gd 1177/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Alicja Stępień, Sędzia WSA Krzysztof Przasnyski, Protokolant Specjalista Dorota Zawiślińska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 4 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi M.F. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 29 czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres od marca do maja 2020 roku uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną decyzją Zakład Ubezpieczeń Społecznych [...] odmówił M.F. prawa do zwolnienia z opłacana należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy za okres od marca do maja 2020 roku. W podstawie prawnej ZUS wskazał przepisy art. 31zq ust. 7 ustawy z dnia 2 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.) w zw. z art. 83 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2020r., poz. 266 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji ZUS przywołał przepis art. 31zo ust. 2 i 4 ww. ustawy o COVID-19 a następnie stwierdził, że zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek stanowi pomoc publiczną. Tym samym pomoc może być udzielona wyłącznie przedsiębiorcy, który na dzień 31 grudnia 2019 r. nie znajdował się w trudnej sytuacji w rozumieniu przepisów unijnych, ale który później z powodu epidemii COVID-19 napotkał trudności lub znalazł się w trudnej sytuacji. W związku z tym ze zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w Tarczy Antykryzysowej, mogą skorzystać ci przedsiębiorcy, którzy na dzień 31 grudnia 2019 r. nie zalegali z opłacaniem należności z tytułu składek za okres dłuższy niż 12 miesięcy. W związku z powyższym, nie przysługuje skarżącemu prawo do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy za okres od marca do maja 2020 roku. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniósł M.F.. Zarzucił decyzji naruszenie art. 107 § 1 pkt 4 i 6 kodeksu postępowania administracyjnego przez niewskazanie podstawy prawnej wydanej decyzji lub choćby uzasadnienia prawnego rozstrzygnięcia i wniósł o jej uchylenie w całości. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że w uzasadnieniu wskazano, iż zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek stanowi pomoc publiczną. Tym samym pomoc może być udzielona wyłącznie przedsiębiorcy, który na dzień 31 grudnia 2019 r. nie znajdował się w trudnej sytuacji w rozumieniu przepisów unijnych, ale który później z powodu epidemii COVID-19 napotkał trudności lub znalazł się w trudnej sytuacji. W związku z tym ze zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w Tarczy Antykryzysowej, mogą skorzystać ci przedsiębiorcy, którzy na dzień 31 grudnia 2019 r. nie zalegali z opłacaniem należności z tytułu składek za okres dłuższy niż 12 miesięcy. W związku z powyższym wnioskodawcy nie przysługuje prawo do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenia zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. Odnosząc się do uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazać należy, że zgodnie z art. 83 ust 1 pkt 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych Zakład wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności: ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek. Stosownie do art. 107 § 1 pkt 4 i 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego decyzja powinna zawierać: powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie oraz uzasadnienie faktyczne i prawne. Zgodnie z § 3 art. 107 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zatem zaskarżona decyzja została w sposób oczywisty wydana bez podstawy prawnej. Za takie należy uznać sytuację, gdy sentencja lub choćby uzasadnienie kwestionowanego aktu są w sposób oczywisty sprzeczne z obowiązującym przepisem prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 26 października 2017 r., II SA/Łd 614/17, LEX nr 2396957; wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 listopada 2017 r., VII SA/Wa 119/17, LEX nr 2414321). W przedmiotowej sprawie zachodzi takie naruszenie, gdyż organ rentowy wydał decyzję z dnia 29 czerwca 2020 r. bez wskazania podstawy prawnej - zarówno w sentencji jak i w uzasadnieniu decyzji. W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Kolejno skarżący pismem procesowym z dnia 15 grudnia 2021 roku podniósł, że na skutek uregulowania należności powstałych przed datą 1 stycznia 2020 r. wierzyciel Zakład Ubezpieczeń Społecznych [...] zrealizował należne od płatnika składki. W związku z powyższym na dzień zakończenia postępowania odpadła negatywna przesłanka uniemożliwiająca przyznanie pomocy w ramach Tarcz antykryzysowych (w tym zwolnienie z opłacania składek) udzielanej płatnikom na podstawie ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem i przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 1842). Zakład Ubezpieczeń Społecznych uznaje, że przedsiębiorca znajduje się w trudnej sytuacji, jeżeli kwota zadłużenia z tytułu składek na dzień 31 grudnia 2019 r. jest równa lub wyższa od sumy przypisów składek za 2019 r. Oznacza to, że ze zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek może skorzystać przedsiębiorca, który na 31 grudnia 2019 r. nie zalegał z opłacaniem należności z tytułu składek za okres dłuższy niż 12 miesięcy. Wyjątkiem jest sytuacja, gdy przedsiębiorca wprawdzie miał na 31 grudnia 2019 r. zadłużenie za okres równy lub dłuższy niż 12 miesięcy, ale zrealizował umowę o rozłożenie na raty należności z tytułu składek powstałych przed 31 grudnia 2019 r. Do ww. pisma skarżący dołączył: Dwa oświadczenia o wygaśnięciu wierzytelności zabezpieczonej hipotekami przymusowymi, Pismo przewodnie ZUS z dnia 27 września 2021 r., Promesę określającą warunki odstąpienia od zabezpieczenia hipotecznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje. Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) P.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Oceniając wydane w tej sprawie decyzje ZUS z punktu widzenia powyższych kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że naruszają one prawo w stopniu powodującym konieczność ich uchylenia, a decyzja ze względu na jej uzasadnienie i treść zarzutów skargi wymyka się spod kontroli co czyni skargę zasadną Analizując treść decyzji i przedłożone akta administracyjne podkreślić należy, że do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją z mocy art. 180 k.p.a. oraz art. 123 u.s.u.s. mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, a w tym zasady ogólne, stanowiące między innymi, że organy administracji publicznej winny: stać na straży praworządności (art. 7 k.p.a.), prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), wypełniać wobec stron obowiązki informacyjne (art. 9 k.p.a.), zapewnić stronom udział w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), a także działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a.). Ponadto należy zauważyć, że stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, co oznacza, że materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie w sprawie. Ze wskazanego przepisu wynika obowiązek podjęcia przez organ stosownych działań, między innymi przeprowadzenia z urzędu dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy i zażądania od strony i przedstawienia dowodów na poparcie jej twierdzeń lub wystąpienia do innych organów albo instytucji o zajęcie stanowiska w sprawie. Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). W niniejszej sprawie zastosowanie winien również znaleźć art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ winien uwzględnić także treść art. 9 k.p.a., stosownie do którego organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Istotne znaczenie ma w sprawie również art. 79a k.p.a., zgodnie z którym w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Oceniając postępowanie prowadzone przez organ rozpoznający wniosek strony o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek, stwierdzić należy, że nie spełnia ono wymogów wynikających z wyżej powołanych przepisów. Należy podkreślić, że celem ustawodawcy wprowadzającego przepisy ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych było umożliwienie przedsiębiorcom przetrwania trudnego czasu pandemii i związanych z nią ograniczeń w prowadzeniu działalności gospodarczej. W tym czasie wielu przedsiębiorców znalazło się w sytuacji dla nich nowej, wymagającej zadbania o zaspokojenie środków podstawowej egzystencji, ale również dopełnienia formalności dotychczas im nieznanych, wprowadzonych nowymi regulacjami prawnymi, z których uprzednio nie korzystali. W tych okolicznościach szczególne znaczenie ma wynikający z art. 9 k.p.a. obowiązek wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwania nad tym, by osoby uczestniczące w tym postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że realizacja obowiązków wynikających z art. 9 k.p.a. polega, między innymi, na powinności organu administracji poinformowania strony w sposób szczegółowy o tym, od jakich okoliczności zależy rozstrzygnięcie sprawy, jakie dowody powinny być przedstawione przez stronę, aby zostało wydane rozstrzygniecie o treści żądanej przez stronę. Ponadto obowiązek udzielania stronie informacji powinien być rozumiany w jak najszerszy sposób, jego naruszenie należy traktować jako wystarczającą przesłankę do uchylenia decyzji. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie organ w sposób rażący nie wywiązał się z obowiązku wynikającego z art. 9 k.p.a.. W następstwie złożenia przez stronę wniosku doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego, w którym organ mając na uwadze zasadę informowania stron zawartą w powyższym przepisie, powinien był udzielić stronie skarżącej należytego i wyczerpującego wyjaśnienia m.in. o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organ, kierując się treścią art. 9 k.p.a., powinien czuwać nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielić jej niezbędnych wyjaśnień i wskazówek w sprawie, a więc konkretnie wskazać, jakich dokumentów niezbędnych do pozytywnego załatwienia wniosku brakuje. W następstwie wpływu wniosku organ winien był zweryfikować, czy jest on kompletny i czy zostały spełnione wszystkie wymogi formalne wniosku, przy czym zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. zobligowany był działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Niewątpliwie organ w niniejszej sprawie tej zasadzie uchybił, co ostatecznie spowodowało negatywne rozpatrzenie wniosku strony. Wskazać należy, że organ przed wydaniem decyzji odmownej nie umożliwił stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, co stanowi o naruszeniu art. 10 § 1 k.p.a. W konsekwencji organ naruszył również obowiązek wynikający z art. 79a § 1 k.p.a., zgodnie z którym w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepis ten stanowi konkretyzację i uzupełnienie obowiązków wynikających z art. 10 § 1 k.p.a., a jego celem jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości. Zgodnie z intencją ustawodawcy strona nie powinna zostać zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy oraz zostać zmuszona do kwestionowania decyzji i przedstawiania tych dodatkowych dowodów dopiero na etapie zaskarżania rozstrzygnięć (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: w Poznaniu z 19 maja 2021 r. sygn. akt III SA/Po 211/21, w Szczecinie z 23 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 239/19, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej: "CBOSA"). W niniejszej sprawie organ nie wyjaśnił stronie przesłanek, które nie zostały spełnione lub wykazane, co skutkowało w stanie faktycznym sprawy wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Naruszenie wyżej wskazanych przepisów spowodowało ocenę, że wydaną decyzję należało uchylić. Okoliczności zalegania w opłacaniu należności w zaskarżonej decyzji w żaden sposób nie wyjaśniono, a uczynienie tego w odpowiedzi na skargę (czyli w piśmie do Sądu) wymagań prawnych nie spełnia, gdyż to legalność decyzji podlega kontroli Sądu. Nie ulega też wątpliwości, że skarżący wskazał argumenty, że zaległości w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych nie posiada. Argumenty te w prawidłowo prowadzonym postępowaniu administracyjnym powinny być ocenione i rozważone, a ich efekt powinien znaleźć się w uzasadnieniu wydanej decyzji. Jak wskazano wyżej, uchybienia w prowadzonym postępowaniu, brak w istocie uzasadnienia zaskarżonej decyzji zgodnego z wymogami art. 107 k.p.a., w ocenie Sądu stanowił takie naruszenie procedury administracyjnej, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.