I SA/Gd 1244/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Irena Wesołowska, Sędziowie Sędzia WSA Janina Guść (spr.), Sędzia WSA Ewa Wojtynowska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Monika Fabińska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 7 listopada 2018 r. sprawy ze skargi D. L. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 13 lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek 1. uchyla wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w z dnia 18 października 2017 r. sygn. I SA/Gd 1244/17, 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Gdańsku z dnia 12 kwietnia 2017 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia 13 lipca 2017 r., po rozpatrzeniu wniosku D.L. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 12 kwietnia 2016 r. w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepisy art. 28 ust. 1-3, i art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2016 r. poz. 963), zwanej dalej w skrócie: "u.s.u.s." oraz art. 6- 9, art. 10 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 23), zwanej dalej w skrócie "k.p.a.". Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Z uwagi na niedopełnienie przez D.L. obowiązku opłacania składek związanych z prowadzoną działalnością na koncie rozliczeniowym płatnika składek prowadzonym przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych Inspektorat w P. powstało zadłużenie za ubezpieczenie własne i zatrudnionych pracowników. Pismem z dnia 14 lutego 2017 r. D.L. wystąpiła z wnioskiem o umorzenie należności z tytułu zaległych składek. Decyzjami z dnia 12 kwietnia 2017 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w G. odmówił umorzenia należności z tytułu składek oraz odmówił wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia należności w części finansowanej przez pracowników. Odmowę umorzenia należności w części finansowanej przez płatnika składek Zakład uzasadnił skutecznością egzekucji z emerytury D.L.. Nadto organ wskazał, że D.L. jest współwłaścicielką nieruchomości gruntowej. Organ stwierdził, że w sprawie nie zachodziła całkowita nieściągalność należności wymagana przepisem art. 28 ust. 2 u.s.u. ani nie zaistniały przesłanki z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. z 2003 r. nr 141, poz. 1365), zwanego dalej "rozporządzeniem", bowiem wnioskodawczyni nie wykazała by poniosła straty materialne wywołane zdarzeniem nadzwyczajnym, by stan zdrowia uniemożliwiał jej zarobkowanie, bądź by spłata zaległości pozbawiła ją możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. W wyniku rozpoznania wniosków D.L. o ponowne rozpatrzenie spraw zakończonych tymi decyzjami, Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał pierwotne rozstrzygnięcia w mocy, podzielając poczynione w nich ustalenia i dokonaną ocenę prawną. W skardze na decyzję o odmowie umorzenia należności z tytułu składek D.L. wniosła o umorzenie należności z tytułu składek i odsetek, powołując się na okoliczności związane z jej sytuacja osobistą, zdrowotną i majątkową. W skardze błędnie wskazano numer decyzji rozstrzygającej kwestię prawidłowości odmowy wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu składek W odpowiedzi na skargę organ rentowy wniósł o oddalanie skargi na decyzję w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu składek. Wyrokiem z dnia 18 października 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę, z wyroku wynikało, że przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej uczyniono decyzję z dnia 13 lipca 2017 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu składek, a nie decyzję o odmowie umorzenia należności z tytułu składek. W skardze kasacyjnej na powyższe orzeczenie skarżąca podniosła zarzut nierozpoznania istoty sprawy, wskazując, że przedmiotem skargi była inna decyzja z tej samej daty - z dnia 13 lipca 2017 r., utrzymującą w mocy merytoryczną decyzję organu I instancji o odmowie umorzenia należności z tytułu składek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa. Uwzględnienie skargi, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów postępowania dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna została uznana przez sąd za oczywiście usprawiedliwioną, co uzasadniało rozpoznanie sprawy w trybie autokontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 179a p.p.s.a., zgodnie z którym jeżeli przed przedstawieniem skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wojewódzki sąd administracyjny stwierdzi, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania albo podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, uchyla zaskarżony wyrok lub postanowienie rozstrzygając na wniosek strony także o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego i na tym samym posiedzeniu ponownie rozpoznaje sprawę. Mimo, że skarżąca we wniesionej skardze podała numer decyzji w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu składek i tak też potraktował wniesioną skargę organ, kwalifikując ją jako skargę na decyzję o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu składek, uzasadnienie skargi wskazywało na zaskarżenie decyzji merytorycznej o odmowie umorzenia należności z tytułu składek. Skarżąca podnosiła bowiem w skardze nie zarzuty natury procesowej, lecz zarzuty dotyczące jej sytuacji materialnej i braku możliwości spłaty zobowiązań z tytułu składek, odwołując się do okoliczności wskazanych w uzasadnieniu decyzji rozstrzygającej merytorycznie złożony wniosek. Ta zatem decyzja winna być przedmiotem kontroli sądowej. W celu usunięcia zaistniałej wadliwości zastosowany został tryb autokontroli i rozpoznając sprawę w tym trybie sąd uznał skargę wniesioną od decyzji w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek za uzasadnioną. Przepis art. 28 ust. 1 u.s.u.s. przewiduje kompetencję ZUS do umarzania należności z tytułu składek w przypadkach określonych ust. 2-4 tego przepisu. Z art. 28 ust. 2 tej ustawy wynika, że należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Przypadki "całkowitej nieściągalności" zostały wyczerpująco zdefiniowane w 28 ust. 3 u.s.u.s. Z okoliczności niniejszej sprawy wynika, że w sprawie nie zaistniały wskazane w tym przepisie przesłanki, jakimi są sytuacje, w których 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe (Dz. U. z 2016 r. poz. 2171, 2260 i 2261 oraz z 2017 r. poz. 791); 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 4b) nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. W tym też zakresie, ocena dokonana przez organ w zaskarżonej decyzji jest prawidłowa. Niemniej w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. ustawodawca dopuścił możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Szczegółowe przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 ust. 1 pkt 1 do 3 cytowanego rozporządzenia. Przepis ten stanowi, że zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Stosując normę § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia należy mieć na uwadze, że przesłanką uzyskania zwolnienia co do zasady jest sytuacja, w której stan majątkowy i sytuacja rodzinna wnioskodawcy wskazują, że nie jest on w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny, a przypadki opisane w punktach 1-3 są jedynie przykładami takiej sytuacji. W orzecznictwie sądowym wskazano, że przy ocenie wniosku o umorzenie zaległości z tytułu składek należy brać pod uwagę, czy w wyniku egzekucji powstanie zagrożenie utraty możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb bytowych dłużnika (por. wyroki: WSA w Olsztynie z dnia 5 stycznia 2012 r., sygn. I SA/Ol 707/11; WSA w Opolu z 24 października 2012 r., sygn. I SA/Op 251/12; WSA w Krakowie z dnia 18 września 2014 r., sygn. I SA/Kr 1176/14). Organ niewątpliwie winien rozważyć sytuację skarżącej w kontekście przesłanki wskazanej w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia i ocenić czy opłacenie należności z tytułu składek nie pozbawia skarżącej i jej rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Organ ustalił, że wydatki rodziny bez żywności, ubrań i środków czystości wynoszą łącznie 1 200 zł miesięcznie, nie precyzując co dokładnie składa się na tę kwotę. Skarżąca we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazywała, że kwota 1 200 zł wydatkowana jest miesięcznie na same opłaty ponoszone za wynajęte mieszkanie. W odwołaniu wskazano, że mąż skarżącej wymaga opieki 24 godziny na dobę, jego choroba spowodowała, że małżonkowie mieszkają w wynajętym mieszkaniu, cierpi on na ostrą niewydolność nerek i wymaga diety bezbiałkowej, na którą małżonków nie stać. Organy ustaliły, że skarżąca uzyskuje emeryturę w wysokości 663,97 zł, jej mąż w wysokości 1002,32 zł. Organy nie przeprowadziły analizy, czy kwota pozostała małżonkom na bieżące utrzymanie jest wystarczająca na pokrycie kosztów utrzymania dwóch osób, w tym jednej ciężko chorej oraz zapłatę składek. Organ I instancji ustalił, że na poczet zaległych składek egzekwowana jest miesięcznie kwota 276,12 zł. Oczywistym jest, że kwota około 190 zł, pozostała po pokryciu kosztów utrzymania mieszkania oraz zapłacie egzekwowanych składek nie umożliwia pokrycia kosztów miesięcznego utrzymania dwóch osób. Organ winien dokonać oceny, czy uzyskiwany z tytułu emerytury dochód umożliwia skarżącej opłacenie należności, a jeżeli nie, czy posiada ona możliwości uzyskania dochodu pozwalającego na spłatę. Rozważenie tej kwestii wymagało w pierwszej kolejności ustalenia wysokości uzyskiwanych dochodów i rozważenia możliwości spłaty z tych dochodów zaległych składek, co jest możliwe dopiero po ustaleniu niezbędnych kosztów utrzymania małżonków. Z okoliczności sprawy wynikało, że małżonkowie posiadają udział ½ w prawie własności nieruchomość położonej w S. o powierzchni 0, 1180 ha. Skarżąca wskazywała w odwołaniu, że jest to pas zieleni ochronnej, którego właścicielami są cztery osoby, którego nie można zagospodarować ani sprzedać. Organ winien dokonać rozważenia wypływu tego składnika majątku na ocenę sytuacji majątkowej skarżącej, co wymaga poczynienia ustaleń w zakresie jego realnej wartości i możliwości zbycia. Skarżąca we wniosku powoływała się na konieczność opieki nad chorym mężem posiadającym orzeczenie o niepełnosprawności (inwalidztwo I grupy) oraz swój zły stan zdrowia, wykluczający możliwość podjęcia zatrudnienia i uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Powyższe okoliczności wskazywały na możliwość zaistnienia przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 3 cytowanego rozporządzenia. Organ winien zebrać materiał dowodowy w tym zakresie, dokonać na jego podstawie ustaleń oraz oceny spełnienia w sprawie przesłanki wynikającej z powyższego unormowania. Organ II instancji wskazał, że skarżąca nie udowodniła przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, posiadane problemy zdrowotne nie mają bowiem wpływu na osiągany dochód, gdyż skarżąca i jej maż pobierają emerytury. Ocena ta nie jest uzasadniona. Unormowanie § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia nie stanowi bowiem, że przesłanką umorzenia składek jest wynikający z przyczyn zdrowotnych wnioskodawcy lub członka jego rodziny brak możliwości uzyskiwania jakiegokolwiek dochodu, lecz brak możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Organ winien zatem dokonać oceny, czy skarżąca ma możliwość podjęcia dodatkowego zatrudnienia w celu uzyskania dochodu umożliwiającego spłatę, czy też stan zdrowia jej lub członka jej rodziny wyklucza taką możliwość. Wskazać należy, że decyzja dotycząca umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ma charakter uznaniowy. Uznanie administracyjne nie oznacza jednak dowolności organu administracji publicznej co do rozstrzygnięcia, o czym świadczą określone w tych przepisach przesłanki podejmowania decyzji w tej materii. Katalog przesłanek pozwalających na umorzenie składek został przez prawodawcę określony i w ten sposób zakreśla granice swobodnego uznania organu. Organ przy wydawaniu decyzji o umorzeniu należności składkowych jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione przesłanki określone w przytoczonych przepisach prawnych. W ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego stanowi podstawę do wydania decyzji o charakterze uznaniowym (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2008 r., II GSK 321/07). Negatywne rozstrzygnięcie dotyczące umorzenia należności z tytułu składek, powinno być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały wszechstronnie rozważone i zbadane. W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, stwierdzając, że organ dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego - § 3 ust. 1 rozporządzenia i prawa procesowego - przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 179a p.p.s.a. uchylił wydany w sprawie wyrok i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił obie wydane przez organ decyzje. Ponownie rozstrzygając sprawę organ, winien uwzględnić zawartą w mniejszym wyroku ocenę prawną i wskazania, co do dalszego postępowania. W szczególności organ ustali uzasadnione koszty utrzymania rodziny skarżącej i poczyni w uzasadnieniu decyzji rozważania w zakresie możliwości zaspokojenia jej niezbędnych potrzeb, jak również rozważy, czy skarżąca ma możliwość podjęcia dodatkowego zatrudnienia w celu spłaty zobowiązań. Orzeczenia sądów administracyjnych powoływane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.