I SA/Gd 1245/02

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 2 października 2002 r. sprawy ze skargi Gminy C. na uchwałę nr 253/2002 Regionalnej Izby Obrachunkowej w G. z dnia 24 maja 2002 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zmiany budżetu na rok 2002 - uchyla uchwałę zaskarżoną. W dniu 25 kwietnia 2002 r. wpłynęła do Regionalnej Izby Obrachunkowej w G. uchwała nr XXXII/365/02 Rady Miejskiej C. z dnia 18 kwietnia 2002 r. w sprawie zmiany budżetu na rok 2002. W wyniku badania powyższej uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w G. stwierdziło, że Rada w par. 1 pkt 11 tej uchwały zwiększyła rezerwę celową w trakcie roku budżetowego. Kolegium Izby uznało, że zwiększenie rezerwy celowej w trakcie roku budżetowego stanowi istotne naruszenie postanowień art. 116 ust. 2 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych /Dz.U. nr 155 poz. 1014 ze zm./. W związku z powyższym Kolegium nakazało Radzie Miasta C. usunięcie stwierdzonej nieprawidłowości w terminie do dnia 22 maja 2002 r. Wobec tego, że Rada nie usunęła wyżej wymienionej nieprawidłowości, Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w G. uchwałą nr 253/2002 z dnia 24 maja 2002 r. stwierdziło nieważność par. 1 pkt 11 wyżej wskazanej uchwały Rady Miejskiej w C. z dnia 18 kwietnia 2002 r. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Gmina C. wniosła o uchylenie powyższej uchwały, zarzucając naruszenie art. 116 ust. 1 i 2, art. 122 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych oraz art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Wskazano, że z uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie można poznać argumentów, jakie przesądziły o treści rozstrzygnięcia nadzorczego. Z powołanego przepisu art. 116 ust. 2 ustawy o finansach publicznych nie wynika ustawowy zakaz dokonywania zmian w budżecie gminy przez Radę Gminy w zakresie wysokości utworzonej przez tę Radę w uchwale budżetowej rezerwy celowej. Utworzona w budżecie na rok 2002 rezerwa celowa dla oświaty zwiększona uchwałą z dnia 18 kwietnia 2002 r. nie została przez Zarząd Miasta zadysponowana i podzielona na poszczególne pozycje kwalifikacji budżetowej do chwili obecnej. Nie doszło zatem do naruszenia art. 119 i art. 116 ust. 2 ustawy. W ocenie skarżącej art. 116 ust. 2 nie sposób odnosić wyłącznie do etapu opracowania budżetu na dany rok z pominięciem etapu inicjowania zmian w tym budżecie /tak wypowiedział się NSA w wyroku z dnia 22 grudnia 1999 r., III SA 2201/99 - ONSA 2001 Nr 2 poz. 70/. W odpowiedzi na skargę Regionalna Izba Obrachunkowa w G. wniosła o oddalenie skargi. W obszernym uzasadnieniu wskazano, że ustawa o finansach publicznych wyróżnia w okresie prac nad budżetem jednostki samorządu terytorialnego i w czasie jego wykonywania trzy etapy: etap pierwszy - to opracowywanie projektu budżetu, etap drugi - to uchwalanie budżetu /rozdział 2 ustawy/ i etap trzeci - to jego wykonywanie /rozdział 3 ustawy/. W okresie wykonywania budżetu następuje, zgodnie z regulacją zawartą w art. 126 ust. 1 ustawy o finansach publicznych: 1. opracowanie układu wykonawczego budżetu; 2. przekazanie podległym jednostkom informacji o ostatecznych kwotach dochodów i wydatków tych jednostek oraz wysokości dotacji i wpłat do budżetu; 3. opracowanie planu finansowego zadań z zakresu administracji rządowej zleconych danej jednostce samorządu terytorialnego ustawami. Natomiast na etapie opracowania i uchwalania budżetu jednostki samorządu terytorialnego kluczowe znaczenie ustawodawca przypisał postanowieniom art. 124 ustawy o finansach publicznych, które regulują, co uchwała budżetowa zawiera w swej treści. Zgodnie z art. 124 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy uchwała budżetowa określa między innymi wydatki w podziale na działy i rozdziały klasyfikacji wydatków, bez rozbicia powyższych pozycji na bardziej szczegółowe podziałki klasyfikacji budżetowej. Postanowienia art. 116 ustawy o finansach publicznych upoważniają ponadto do zaplanowania rezerw: ogólnej i celowej w takim podziale klasyfikacji budżetowej, jaki jest przewidziany dla wydatków zaplanowanych w uchwale budżetowej rady. Regionalna Izba Obrachunkowa w G. stoi na stanowisku, że skoro ustawodawca w sposób wyraźny wyodrębnił etapy opracowania i uchwalania budżetu od etapu jego wykonywania, to zapis art. 116 ust. 5 ustawy o finansach publicznych mówiący o tym, że rezerwy: ogólna i celowe utworzone przez radę w uchwale budżetowej pozostają w dyspozycji zarządu, odnosi się do etapu wykonywania budżetu. Natomiast zapis art. 116 ust. 2 ww. ustawy mówiący o tym, że rezerwy celowe są tworzone na wydatki, których szczegółowy podział na pozycje klasyfikacji budżetowej nie może być dokonany w okresie opracowywania budżetu, oznacza, iż ustawodawca wyraźnie zakreślił termin dla ich utworzenia i określenia ich wysokości do czasu ostatecznego opracowania i uchwalenia budżetu przez radę. Po tym terminie utworzenie oraz zwiększenie takiej rezerwy będzie, zdaniem tutejszego Kolegium, niezgodne z prawem, dlatego że w myśl art. 122 ustawy o finansach publicznych uchwalenie budżetu winno się odbyć maksymalnie do dnia 31 marca danego roku budżetowego. Stąd też zwiększenie rezerwy celowej w okresie wykonywania budżetu nie może być traktowane jako tożsame z jej ustaleniem na etapie opracowywania budżetu, do czego wyłącznie upoważnia art. 116 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. W art. 116 ustawy o finansach publicznych ustawodawca inaczej traktuje rezerwę celową, a inaczej rezerwę ogólną. Zbieżny jest jedynie w odniesieniu do nich sposób regulacji wielkości obu tych rezerw /odnoszący się do procentowego udziału wydatków budżetu/, natomiast poprzez zdefiniowanie rezerwy celowej określił on, że posiada ona takie cechy, jak cel wydatku, na jaki może być przeznaczona, oraz to, że jej podział na pozycje klasyfikacji budżetowej nie może być dokonany w okresie opracowywania budżetu. Stąd też Regionalna Izba Obrachunkowa w G. stoi na stanowisku, iż na etapie wykonywania budżetu jest jedynie dopuszczalna zmiana kwoty rezerwy ogólnej, natomiast takie działanie jest niedopuszczalne w odniesieniu do rezerwy celowej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny w granicach swojej właściwości bada zgodność zaskarżonych decyzji z prawem. Sąd rozpoznający sprawę w pełni przychyla się do poglądu wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 grudnia 1999 r., III SA 2201/99, że wyłączna kompetencja organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do uchwalania budżetu tej jednostki, wynikająca z art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ oraz art. 122 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych /Dz.U. nr 155 poz. 1014 ze zm./ obejmuje także prawo do dokonywania w nim zmian już po uchwaleniu. Zarzut naruszenia przez Radę Gminy prawa, to jest art. 116 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, zawarty w zaskarżonym akcie nadzoru, sprowadza się do kwestii dopuszczalności dokonywania w trakcie roku budżetowego zmian w tej części budżetu gminy, która dotyczy rezerw. Jakkolwiek nie zostało to powiedziane wprost, konsekwencją zawartego w uchwale stanowiska Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej byłby zakaz dokonywania zmian uchwały budżetowej w ciągu roku budżetowego przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego - w części dotyczącej rezerw, jeżeli zostaną one utworzone. Naczelny Sąd Administracyjny uważa, że przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./, jak również przepisy innych ustaw określających ustrój jednostek samorządu terytorialnego, a także przepisy ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych /Dz.U. nr 155 poz. 1014 ze zm./, nie dają podstaw do wyprowadzenia takiego wniosku. Słusznie podnosi skarżąca Gmina, że wyłączna kompetencja organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego /w tym wypadku - rady gminy/ do uchwalania budżetu tej jednostki, wynikająca z art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 122 ustawy o finansach publicznych, obejmuje także prawo do dokonywania w nim zmian już po uchwaleniu. O zmianach uchwały budżetowej mowa jest w art. 119 ustawy o finansach publicznych, który reguluje kwestie proceduralne dotyczące przygotowywania projektu uchwały budżetowej oraz inicjowania zmian tej uchwały. W rozpatrywanej sprawie organ nadzoru nie kwestionował trybu dokonania zmiany uchwały budżetowej przez Radę Gminy. Podważył natomiast zakres wprowadzonych zmian. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z art. 116 ust. 2 ustawy o finansach publicznych nie można wyprowadzać wniosku, że raz utworzona w budżecie rezerwa /ogólna lub celowa/ nie może być w ciągu roku zmieniona. Należy podkreślić, że z ust. 1 tego artykułu wynika swoboda w tworzeniu rezerw, które mogą, ale nie muszą być wprowadzone do uchwały budżetowej. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że są przesłanki dla uwzględnienia skargi, gdyż postawiony jej w zaskarżonym akcie nadzoru zarzut nie znajduje potwierdzenia w obowiązujących przepisach prawa. Z tego powodu, na podstawie art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, Sąd uchylił uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w G.