I SA/Gd 134/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Rischka, Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Tomaszewska, Sędzia WSA Ewa Wojtynowska (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Maria Flisikowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 8 października 2009 r. sprawy ze skargi E. R.-K. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 28 listopada 2008 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności do gruntów rolnych na 2007 r. oddala skargę. UZASDNIENIE We wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych za 2007 r. E. R. - K. wykazała położone w J. trzy działki rolne: działkę A o powierzchni 1,89 ha (w obrysie działki ewidencyjnej nr 234), działkę B o powierzchni 1,2 ha (w obrysie działki ewidencyjnej nr 90) oraz działkę C o powierzchni 2,02 ha (w obrysie działki ewidencyjnej 95). Łącznie zadeklarowana we wniosku powierzchnia działek wyniosła 5,11 ha. Decyzją z dnia 5 czerwca 2008 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa odmówił wnioskodawczyni przyznania jednolitej płatności obszarowej, uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych oraz uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych. W uzasadnieniu wskazano, że stwierdzona podczas kontroli faktyczna powierzchnia użytkowanej przez wnioskodawczynię działki A wyniosła 1,67 ha. Natomiast działki B i C, zgodnie z oświadczeniem wnioskodawczyni, były użytkowane przez innego rolnika. Mając na uwadze art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz.U. Nr 35 poz. 217 ze zm.) w zw. z art. 336 Kodeksu Cywilnego (Dz.U. 1964 Nr poz. 93 ze zm.) działki B i C zostały zatem w całości wykluczone przez organ z naliczenia płatności. W konsekwencji ustalono, że procentowa różnica pomiędzy powierzchnią działek zadeklarowanych (5,11 ha), a powierzchnią stwierdzoną w trakcie kontroli (1,67 ha) wyniosła 205,99 %. Powyższe ustalenie stało się podstawą do odmowy płatności w zgodzie z brzemieniem art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 r. z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającym szczegółowe zasady zastosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IV a tego rozporządzenia oraz wykorzystywania gruntów zarezerwowanych do produkcji surowców (Dz.U. WE Nr L 345 z 20 listopada 2004 r. str. 1 ze zm.). Zgodnie bowiem ze wskazanym przepisem, jeżeli różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną do jednolitej płatności obszarowej, a powierzchnią stwierdzoną przekracza 50 %, płatność zostaje odmówiona, a na rolnika nakłada się sankcje w wysokości przypadającej na różnicę między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną, która będzie potrącana w kolejnych trzech latach kalendarzowych następujących po roku wykrycia nieprawidłowości. W złożonym odwołaniu E. R. - K. podkreśliła, że wbrew uznaniu organu pozostaje ona zarówno właścicielem jak i użytkownikiem spornych działek B i C. Pan J. S. nie był wobec tego uprawniony do skutecznego wykazania działek we własnym wniosku o dopłaty. W uzasadnieniu wskazano, że zawarta z J. S. umowa dzierżawy działek została faktycznie zerwana w 2004 r., a J. S. wykreślony z ewidencji gruntów jako dzierżawca z dniem 12 października 2006 r. Odwołująca się wyjaśniła, że jako użytkownik działek, zleciła skoszenie gruntu i łąk J. S., który otrzymał za wykonaną usługę zapłatę w postaci skoszonej trawy i który nie wysuwa jakichkolwiek roszczeń w stosunku do dopłat. Strona nie może natomiast ponosić negatywnych konsekwencji bezprawnych działań J. S., który bez jej wiedzy i zgodny dokonał zmiany sposobu użytkowania gruntu obejmującego działki B i C, siejąc na nich zboże. Decyzją z dnia 28 listopada 2008 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ podkreślił, iż nie kwestionuje, że E. R. - K. jest właścicielem działek nr 90 i 95 w J., jednak zgodnie z art. 7 ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej, płatności te są przyznawane posiadaczowi gruntów rolnych, który je utrzymuje zgodnie z normami. Przeprowadzone w sprawie postępowanie wyjaśniające, w tym rozprawa administracyjna, wykazały natomiast, że sporne grunty nie są faktycznie użytkowane przez wnioskodawczynię, ale przez J. S. wykonującego prace polowe na działkach nr 90 i 95 r. (zasiew, uprawa oraz zbiór zboża) przy pomocy J. S., który potwierdził, że dokonywał zabiegów agrotechnicznych oraz udostępniał sprzęt do zbioru oraz środki ochrony roślin na zlecenie J. S., a nie na zlecenie E. R. - K. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku E. R. - K. zarzuciła organom, że oparły wydane w sprawie decyzje na błędnie ustalonym stanie faktycznym. Skarżąca wskazała, że prawidłowo zadeklarowała powierzchnię działki A, ponieważ część działki ewidencyjnej o numerze 234 w J. stanowi także 800 m² drogi, objętej podatkiem gruntowym, na równi z pozostałą częścią działki. W odniesieniu do dwóch pozostałych działek o nr 90 i 95 r., skarżąca ponownie podkreśliła, że prowadzone na jej gruntach bezprawne działania J. S. nie powinny mieć wpływu na ocenę zasadności i prawidłowości złożonego przez nią wniosku. Skarżąca wyjaśniła, że do 1998 r. łąka służyła do wypasu należących do małżonków R. zwierząt. Obecnie, po śmierci męża, grunty zachowały swoją funkcję ponieważ od roku 2005 r., za zgodą skarżącej, łąki kosił i wypasał na nich zwierzęta J. S. W ocenie skarżącej powyższe nie stoi na przeszkodzie uznaniu, że jest ona faktycznym użytkownikiem działek, ponieważ ustnie zawarta z J. S. umowa była podyktowana koniecznością wywiązywania się z warunkujących przyznanie dopłat obowiązków (obowiązek corocznego koszenia łąk do dnia 31 lipca), przy braku własnych maszyn rolniczych i była umową, za którą zleceniobiorca otrzymywał wynagrodzenie w postaci trawy i siana dla zwierząt. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w spawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę administracji publicznej przez badanie zgodności zaskarżonych decyzji i postanowień z prawem. W wyniku takiej kontroli decyzja lub postanowienie mogą zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., określanej dalej jako p.p.s.a.). Ponieważ prawo wspólnotowe począwszy od dnia 1 maja 2004 r. stało się częścią polskiego porządku prawnego, dokonywana przez Sąd ocena legalności decyzji dotyczy jej zgodności z prawem stanowionym, tak przez polskiego ustawodawcę, jak i ustawodawcę wspólnotowego. Z przepisu art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi. Jego wykładnia wskazuje, że Sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony granicą praw i obowiązków Sądu wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami mianowicie: legalnością działań organu podatkowego oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Powyższe oznacza, że Sąd naruszyłby ten przepis jedynie wówczas, gdyby przekroczył określone wyżej granice danej sprawy albo gdyby ograniczył się w ocenie legalności tylko do zarzutów i wniosków skargi. Tak rozumiejąc swoją rolę Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Odnosząc się na wstępie do pierwszego ze sformułowanych w skardze zarzutów, Sąd wskazuje, że pojęcie działki rolnej, o której mowa w przepisach o dopłatach do gruntów rolnych nie jest równoznaczne z pojęciem działki ewidencyjnej. Przez działkę rolną należy bowiem rozumieć tylko ten obszar gruntu rolnego, który jest rolniczo uprawniany. Dla potrzeb dopłat do gruntów rolnych podstawowe znaczenie ma bowiem rzeczywisty obszar gruntu rolnego tj. obszar, na którym jest prowadzona określona uprawa. W tym zakresie Sąd w pełni podziela wyrażone w wyroku NSA z dnia 20 grudnia 2007 r. Sygn. akt II GSK 259/07 stanowisko, że pomiędzy tymi dwoma pojęciami (działka ewidencyjna a działka rolna ) mogą zachodzić różnorodne relacje, obejmujące m.in. te sytuacje, gdzie tylko część działki ewidencyjnej można uznać za działkę rolną. W takim przypadku wykazanie przez producenta jako uprawnionej do dopłaty całej powierzchni działki ewidencyjnej, stanowi sankcjonowane przez prawo naruszenie, polegające na zawyżeniu powierzchni działki rolnej. Sytuacja tak ma miejsce również w przedmiotowej sprawie. Z wypisu z rejestru gruntów niewątpliwie wynika, że powierzchnia działki ewidencyjnej w J. nr 234 wynosi łącznie 1,89 ha, na którą składają się różnego rodzaju użytki i klasy gruntów, w tym 0.08 ha drogi. Ewidencyjna powierzchnia działki jest zatem bezsporna. Nie pozwala to jednak na automatyczne przyjęcie, aby całe 1.89 ha było zajęte na produkcję rolną. Poza wchodzącą w skład działki powierzchnią drogi, która obiektywnie nie mogła być wykorzystywana pod uprawy i wypas zwierząt, konieczne było poczynienie przez organy dodatkowych ustaleń faktycznych opartych na zdjęciach satelitarnych działki i jej pomiarach w terenie. Dane zawarte w ewidencji gruntów i rejestrze gruntów mają bowiem charakter pomocniczy, a ich głównym celem jest raczej określenie położenia działek rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego oraz ich ilości na poszczególnych działkach ewidencyjnych. W tym miejscu wskazać należy, że według pkt 24 preambuły rozporządzenia Komisji (WE) Nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92 (Dz.U.UE.L.01.327.11), kontrole na miejscu dotyczące obszaru polegają nie tylko na weryfikacji i dokonaniu pomiaru zgłoszonych działek rolnych na podstawie posiadanego materiału graficznego, zdjęcia lotniczego itd., lecz także na fizycznej inspekcji działek w celu weryfikacji zgłoszonej uprawy i jej jakości oraz rzeczywistych rozmiarów działek rolnych. Według art. 22 ust. 2 tego rozporządzenia całkowity obszar działki rolnej może być brany pod uwagę pod warunkiem, że jest ona w pełni użytkowana zgodnie ze zwyczajowymi normami w danym Państwie Członkowskim lub regionie. W innych przypadkach uwzględniany jest rzeczywiście użytkowany obszar. Z powyższej regulacji wynika, że weryfikacja danych obszarowych działek rolnych wskazanych we wniosku producenta rolnego o przyznanie płatności, nie następuje na podstawie danych zawartych w ewidencjach i rejestrach, lecz przede wszystkim na podstawie kontroli na miejscu, a w szczególności fizycznej inspekcji działek, co do rzeczywistego obszaru zgłoszonych upraw. Pozostaje to w bezpośrednim związku z przedstawioną wyżej definicją działki rolnej. W przedmiotowej sprawie zdjęcia i pomiary wykazały, że w obrębie działki ewidencyjnej nr 234 w J. tylko 1, 67 ha powierzchni można uznać za działkę rolną. Ustalenie, że strona zawyżyła powierzchnię użytkowanego rolniczo gruntu, do której przysługiwały jej dopłaty, nie może być zatem kwestionowana tylko z tego powodu, że strona skarżąca opłaca podatek gruntowy od całej powierzchni działki ewidencyjnej nr 234, w tym wchodzącej w jej skład drogi. Warunkiem przyznania dopłat nie jest opłacanie podatku gruntowego, ale użytkowanie gruntu rolnego. Strona skarżąca nie wskazała zatem okoliczności, które mogłyby skutecznie podważyć wynik kontroli opartej na zdjęciach i terenowych pomiarach działki. Istota sporu w przedmiotowej sprawie dotyczy jednak ustaleń faktycznych związanych z działkami rolnymi oznaczonymi we wniosku strony skarżącej jako działki rolne B i C. W ocenie organów strona skarżąca nie była uprawniona do aplikowania o dopłaty do wymienionych działek, ponieważ nie była ich faktycznym użytkownikiem. W ocenie strony skarżącej fakt samowolnego użytkowania należących do niej działek przez innego rolnika nie mógł natomiast pozbawić jej prawa do dopłat ponieważ pomimo sprzecznych z jej wolą działań J. S., ona także w dalszym ciągu użytkowała działkę, przy pomocy J. S. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej rolnikowi przysługuje płatność bezpośrednia na będące w jego posiadaniu grunty rolne, jeżeli posiada działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku XX do rozporządzenia komisji WE Nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. (Dz.U. L 345 z dnia 20 listopada 2004 r. ze zm.), utrzymuje wszystkie grunty rolne zgodnie z normami oraz został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Spełnienie warunków przyznania płatności jednolitej uprawnia jednocześnie rolnika do skutecznego ubiegania się o płatności uzupełniające (art. 7 ust. 2 cyt. ustawy). Biorąc pod uwagę powyższe przepisy ograny prawidłowo przyjęły, że prawo do dopłat do gruntów rolnych przysługuje posiadaczowi działek, w rozumieniu ich faktycznego użytkownika. Na podstawie całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego, w ocenie Sądu, prawidłowo również przyjęły, że użytkownikiem tym jest J. S., a nie strona skarżąca. Zgodnie z art. 336 Kodeksu Cywilnego posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Posiadanie jest więc stanem faktycznym, ponieważ posiadaczem jest ten, kto rzeczą faktycznie włada, a więc ją fizycznie użytkuje. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że zarówno posiadanie samoistne, jak i zależne może być posiadaniem bezprawnym lub prawnym. Jest ono bezprawne, gdy nie wynika z prawa własności czy innego stosunku prawnego, a posiadanie prawne to posiadanie zgodne ze stanem prawnym. Samoistnym posiadaczem prawnym będzie zatem właściciel, a bezprawnym tzw. nieformalny nabywca nieruchomości, złodziej, paser. Zależnym posiadaczem prawnym jest z kolei na przykład dzierżawca, a bezprawnym taka osoba, która włada rzeczą jak dzierżawca, ale nim nie jest. Jeżeli zatem dana osoba faktycznie włada rzeczą i ją użytkuje, jest ona jej posiadaczem, niezależnie od tego czy pozostaje ona w dobrej czy zlej wierze - a więc również wtedy, gdy użytkuje daną rzecz wbrew wiedzy i woli właściciela. W przedmiotowej sprawie ustalono, że w 2007 r. właścicielem działek nr 90 i 95 w J. była skarżąca wraz z pozostałymi spadkobiercami po zmarłym W. R. Działki nie były objęte umową dzierżawy z J. S. która został uprzednio zerwana, a dzierżawca wykreślny z ewidencji gruntów. W ocenie Sądu organy prawidłowo przyjęły, że działki w dalszym ciągu były użytkowane przez J. S. ponieważ fakt ten został potwierdzony tak przez niego samego, jak i potwierdzony przez stronę skarżącą, podnoszącą tę okoliczność jako główny zarzut przeciwko zaskarżonej decyzji. Jak zaś wskazano wyżej fakt, iż J. S. siał, uprawiał i zbierał zboże na działkach 90 i 95 bez zgody ich właścicieli, pozostaje bez wpływu na stwierdzenie, że niewątpliwie, choć bezprawnie, użytkował on te działki, a więc był ich posiadaczem. Zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, organy zasadnie przyjęły, że okoliczność, iż E. R. - K. była użytkownikiem spornych działek nie została udowodniona. Skarżąca wskazała, że użytkowała sporne działki jako pastwiska, przy czym z powodu braku własnych maszyn rolniczych oraz zwierząt hodowlanych w celu ich użytkowania, zgodnie z wymogami pozwalającymi na uzyskanie dopłat, korzystała z pomocy J. S. który odpłatnie i na jej zlecenie kosił łąki oraz wypasał na nich swoje zwierzęta. Organy zasadnie uznały jednak twierdzenie strony skarżącej za niewiarygodne, w oparciu o oświadczenie J. S., który zeznał, że wszystkie prace rolnicze na działkach 90 i 95 r. w J. wykonywał na zlecenie J. S., a prace te dotyczyły uprawy zbóż. Stwierdzając, że działki B i C były użytkowane przez innego rolnika, organy miały obowiązek uznać, że ich powierzchnia nie mogła być wykazana w złożonym przez skarżącą wniosku. Zasadnie zatem przyjęły, że w stosunku do powierzchni stwierdzonej, powierzchnia wykazana we wniosku została zawyżona o cześć powierzchni działki ewidencyjnej nr 234 oraz całość powierzchni działek ewidencyjnych. 90 i 95. Ponieważ zawyżenie to czterokrotnie przekroczyło 50 % kolejnym obowiązkiem organu było wydanie decyzji odmawiającej przyznania płatności na rzecz skarżącej. Wbrew przekonaniu strony skarżącej, w ocenie Sądu, postępowanie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, przy uwzględnieniu wszystkich rządzących nim zasad, w tym zasady prawdy obiektywnej i zasady swobodnej oceny dowodów. Podnoszona przez skarżącą okoliczność, że działki były użytkowane bezprawnie nie mogła bowiem podważyć, a przeciwnie, potwierdziła fakt, że posiadaczem działek nie byli ich właściciele, ale J. S. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.