I SA/Gd 1455/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Przasnyski, Sędzia WSA Ewa Wojtynowska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Jarecka, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi W.B. o wymierzenie Wójtowi Gminy grzywny z tytułu niewykonania wyroku WSA w Gdańsku z dnia 14 września 2011 r. sygn. akt ISA/Gd 663/11 stwierdzającego nieważność § 8 uchwały Rady Gminy z dnia 26 stycznia 2010 r. nr [...] oddala skargę. W.B. - Przedszkole Niepubliczne "A" w S., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego o ukaranie grzywną Wójta Gminy S. za niewykonywanie prawomocnego wyroku WSA w Gdańsku z 14 września 2011 r., I SA/Gd 663/11. Skarżąca podniosła, że Wójt Gminy został zobowiązany przez Sąd do wykonania określonych czynności a pomimo tego pozostaje w bezczynności i nie wykonuje ich w sposób przez sąd nakazany. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zabronił Wójtowi Gminy stosowania sankcji w postaci niewypłacania dotacji na dzieci uczęszczające do przedszkola, a Wójt mimo licznych pism i dwukrotnego wezwania nadal stosuje sankcje i nie wypłaca dotacji należnej przedszkolakom na realizację wychowania przedszkolnego. Podniosła również skarżąca, że Przedszkole Niepubliczne "A" jest placówką oświatową i otrzymuje dotacje na podstawie ustawy o systemie oświaty, wskazała na treść przepisów art. 90 ust. 1a, 90 ust. 2b, 71b ust. 2a oraz na Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z 17 listopada 2010 r., w sprawie warunków organizowania kształcenia, wychowania i opieki dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnych oraz niedostosowanych społecznie w przedszkolach, szkołach i oddziałach ogólnodostępnych lub integracyjnych (Dz. U. 2010 r., Nr 228. poz. 149). Z zapisów ustawy o systemie oświaty jasno wynika, że przedszkole niepubliczne otrzymuje dotację na przedszkolaka, który realizuje wychowanie przedszkolne, art. 90 2b, oraz dotację wynikającą z art. 90.1a na realizację wczesnego wspomagania rozwoju. Wnioski na rok 2010, 2011, 2012, 2013 o przyznanie dotacji zostały złożone przez przedszkole zgodnie z zapisami ustawy o systemie oświaty do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. Pomimo prawidłowo złożonych wniosków wójt gminy stosuje sankcje i wstrzymuje od 2010 r. dotacje na realizacje wychowania przedszkolnego należną dla każdego przedszkolaka. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zabraniający stosowania sankcji w postaci wstrzymywania dotacji oraz wezwania do wykonania wyroku nie spowodowały podjęcia odpowiednich działań ze strony urzędu. W podsumowaniu skarżąca wyjaśniła, że wstrzymywanie dotacji na realizację wychowania przedszkolnego dotyczy dzieci, które są przedszkolakami Przedszkola A, chodzą do tego przedszkola, realizują obowiązek przedszkolny biorą udział w zajęciach w ramach wczesnego wspomagania rozwoju zgodnie z posiadaną opinią poradni. Dzieci te otrzymują tylko dotację na realizację zadań związanych z wczesnym wspomaganiem rozwoju, nie otrzymują natomiast dotacji na realizację zadań związanych z realizacją edukacji przedszkolnej w przedszkolu, którą wójt wstrzymuje i tym samym przedszkole ponosi szkodę w postaci zmniejszonych środków na realizacje wychowania przedszkolnego, gdyż nie otrzymuje dotacji na każdego przedszkolaka zgodnie z zapisami ustawy o systemie oświaty. Przedstawiły przykład z września 2013 r. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi Wójt Gminy podniósł, że ostatni dzień 30-dniowego terminu do wniesienia skargi, wynikającego z art. 53 § 2 p.p.s.a. - liczonego od dnia otrzymania przez skarżącą odpowiedzi organu na ostatnie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, tj. od dnia 23 sierpnia 2013 r., według reguł wynikających z art. 111 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.) stosowanego w związku z odesłaniem zawartym w art. 83 § 1 p.p.s.a. - przypadał w dniu 22 września 2013 r. Z uwagi na fakt, iż dzień ten był dniem wolnym od pracy, termin do wniesienia skargi został przedłużony do dnia 23 września 2013 r. Tym samym, skarga w niniejszej sprawie z dnia 30 września 2013 r. została wniesiona po upływie wspomnianego terminu i jako taka podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Również merytorycznie, zdaniem Wójta Gminy skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu Wójt Gminy wskazał, że dnia 14 września 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wydał wyrok o sygnaturze I SA/Gd 663/11, w którym w pkt 1 orzekł o nieważności § 8 uchwały Rady Gminy S. z dnia 26 stycznia 2010 r., Nr [...] w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu gminy S. dla podmiotów prowadzących niepubliczne przedszkola lub inne niepubliczne formy wychowania przedszkolnego oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania. W pkt 2 orzeczenia wstrzymał wykonanie w zakresie określonych w pkt 1 wyroku do czasu uprawomocnienia się wyroku. Zaskarżony zapis uchwały odnosił się do przypadków, w których istniała możliwość wstrzymania wypłaty dotacji w sytuacji, kiedy dotowana placówka uniemożliwiałaby przeprowadzenie w niej kontroli dotyczącej zakresu udzielanej dotacji, nie złożyłaby informacji miesięcznej o liczbie uczniów oraz informacji o rozliczeniu odpowiednio dotacji za miesiąc poprzedni, jak i rozliczenia rocznego z przyznanej dotacji, a także za złożenie informacji niezgodnej ze stanem faktycznym. Po uprawomocnieniu się powyższego wyroku, chcąc dostosować zapisy regulaminu do nakazów zawartych w rozstrzygnięciu WSA w Gdańsku Rada Gminy S. dnia 25 października 2011 r., podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu gminy S. dla podmiotów prowadzących niepubliczne przedszkola lub inne niepubliczne formy wychowania przedszkolnego oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania. Weszła ona w życie 14 grudnia 2011 r. Z jej zapisów wynika, że uchwała z 26 stycznia 2010 r. utraciła moc. Podniósł również Wójt Gminy, że dnia 25 czerwca 2013 r. oraz 23 lipca 2013 r. do Wójta Gminy S. wpłynęły wezwania do wykonania powyższego prawomocnego wyroku WSA od skarżącej. W przedmiotowych pismach skarżąca podniosła, iż część dotacji przysługującej jej na dzieci z opinią o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju została wstrzymana właśnie z uwagi na zaskarżony i nie mogący być stosowany zapis uchwały. Z treści wystosowanych przez skarżącą wezwań wynika jednoznacznie, że stoi ona na stanowisku, iż dotacja na dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju (dalej dziecka z opinią) powinna być wypłacona nie tylko z art. 90 pkt 1a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.), ale również z pkt 2b przedmiotowej regulacji. W związku z wezwaniami do wykonania prawomocnego wyroku WSA tut. organ odpowiednio dnia 17 lipca 2013 r. (data wpływu do skarżącej - 23 lipca 2013 r.) oraz dnia 19 sierpnia 2013 r. (data wpływu do skarżącej - 23 sierpnia 2013 r.), (w aktach sprawy) udzielił na nie wyjaśnień, w których to starał się przedstawić skarżącej swój tok rozumowania w kontekście spornej kwestii zaznaczając jednocześnie, iż w jego ocenie postanowienia wyroku, do którego wykonania skarżąca wzywa, są wykonywane w pełnym zakresie, tym samym jej wezwania stają się bezprzedmiotowe. Chcąc jednak upewnić się co do słuszności swojej interpretacji spornych uregulowań, organ zwrócił się do Regionalnej Izby Obrachunkowej z wnioskiem o wyjaśnienie stosowania przepisów ustawy o systemie oświaty w kontekście przyznania jednej czy dwóch dotacji podmiotowych dla przedszkola na dzieci objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju. Regionalna Izba Obrachunkowa pismem z dnia 16 września 2013 r. (data wpływu 18 września 2013 r.) (w aktach sprawy) podzieliła stanowisko organu o braku uzasadnienia co do przyznawania podwójnej dotacji dla dzieci z opinią. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - zwanej dalej: p.p.s.a.), w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność oraz w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Powołany przepis nie określa charakteru prawnego ani trybu wnoszenia wezwania organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy. Wezwanie to nie może być jednak utożsamiane z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 4 p.p.s.a. Powyższe wezwanie do usunięcia naruszenia prawa odnosi się bowiem wyłącznie do zaskarżania określonych w ustawie aktów i czynności. Oznacza to, że terminy do wniesienia skargi ustalone w art. 53 p.p.s.a. nie mają zastosowania do skargi wnoszonej na podstawie art. 154 § 1 p.p.s.a., a w konsekwencji, że dopuszczalność jej wniesienia nie jest uwarunkowana upływem określonego okresu od dnia doręczenia organowi wezwania do wykonania wyroku. Podobne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 23 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 52/06 (ONSAiWSA 2006/4/100). Pogląd ten podziela także Sąd rozpoznający niniejszą sprawę. Jedynym zatem warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi na podstawie art. 154 § 1 p.p.s.a. jest uprzednie wezwanie właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, warunek ten skarżąca bezspornie spełniła (por. wyrok NSA z 26 lutego 2008 r., I OSK 1259/07, publ. Lex nr 453494). Zaznaczyć należy, że wymierzenie grzywny na podstawie powyższego przepisu ma za zadanie nie tylko skłonienie organu do wywiązania się z nałożonego na niego w prawomocnym wyroku obowiązku, ale także element represyjny, stanowiący w istocie karę za ignorowanie przez zobowiązane organy orzeczeń sądowych. Przy czym przez niewykonanie wyroku należy rozumieć pozostawanie przez organ, po wydaniu przez sąd administracyjny prawomocnego wyroku, - uwzględniającego skargę na akt lub czynność w zakresie określonym w art. 3 § 2 pkt 1 - 7 p.p.s.a. i uchylającego lub stwierdzającego nieważność zaskarżonego aktu lub czynności, - w bezczynności tj. nie wydanie stosownego aktu lub nie dokonanie stosownej czynności w postępowaniu prowadzonym w wykonaniu wyroku sądu administracyjnego w terminach w prawie określonych. W rozpoznawanej sprawie skarżąca, dnia 30 września 2013 r., wniosła za pośrednictwem Wójta Gminy S. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na niewykonywanie prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 września 2011 r. (sygn. I SA/Gd 663/11). Stwierdziła w niej, iż pomimo prawidłowo złożonych wniosków o przyznanie dotacji za lata 2010-2013 Wójt Gminy S. stosuje sankcję i wstrzymuje od 2010 r. dotację na realizację wychowania przedszkolnego należną na każdego przedszkolaka, w stosunku do dzieci posiadających opinię o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju. Tym samym wypłaca dotację na dziecko z opinią o wczesnym wspomaganiu rozwoju jedynie na podstawie art. 90 pkt 1a ustawy o systemie oświaty, pomijając pkt 2b. Przedmiotowy wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14 września 2011 r., sygn. I SA/Gd 663/11 został wydany na skutek skargi skarżącej W.B. Przedszkole Publiczne "A" na Uchwałę Rady Gminy S. z dnia 26 stycznia 2010 r., nr [...]. W wyroku tym Sąd stwierdził nieważność § 8 tej Uchwały i wstrzymał jej wykonanie w tym zakresie do czasu uprawomocnienia się wyroku. Wyrok uprawomocnił się 8 listopada 2011 r. Jak wynika z uzasadnienia wyroku "zakwestionowana w skardze regulacja dotyczyła możliwości zastosowania, wobec adresata dotacji, sankcji w postaci jej wstrzymania w przypadku: § 8 ust. 1 pkt 1 - uniemożliwienia przeprowadzenia kontroli, o której mowa w § 7 Uchwały (tj. kontroli w zakresie prawidłowości przedstawiania informacji o faktycznej liczbie uczniów oraz o wydatkach bieżących placówki, na które wykorzystano otrzymaną dotację; § 8 ust. 1 pkt 2 - niezłożenia w terminie informacji, o której mowa w § 4 Uchwały (tj. comiesięcznej informacji o liczbie uczniów); § 8 ust. 1 pkt 3 - niezłożenia w terminie informacji, o której mowa w § 5 pkt 1 i 2 Uchwały (tj. comiesięcznej informacji w przedmiocie rozliczenia otrzymanej dotacji za miesiąc poprzedni oraz informacji w przedmiocie rozliczenia z otrzymanej dotacji rocznej); § 8 ust. 1 pkt 4 - złożenia informacji, o której mowa w pkt 2, niezgodnej ze stanem faktycznym. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego powyższa regulacja wprowadza sankcję, która nie znajduje umocowania w przepisach stanowiących podstawę prawną zaskarżonej uchwały, a także pozostaje w sprzeczności z regulacją zamieszczoną w art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty. Jedynym bowiem warunkiem nieudzielania dotacji (a nie jej wstrzymania, czego nie przewiduje ani ustawa o systemie oświaty, ani ustawa dnia 25 czerwca 2005 r. o finansach publicznych - Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.), jest niepodanie przez podmiot prowadzący niepubliczne przedszkole organowi właściwemu do udzielenia dotacji planowanej liczby uczniów do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji." W wykonaniu powyższego wyroku Rada Gminy S. w dniu 25 października 2011 r., podjęła Uchwałę Nr [...] w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu gminy S. dla podmiotów prowadzących niepubliczne przedszkola lub inne niepubliczne formy wychowania przedszkolnego oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, mocą tej uchwały uchwała Nr [...] z dnia 26 stycznia 2010 r., w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu Gminy S. dla podmiotów prowadzących niepubliczne przedszkola lub inne niepubliczne formy wychowania przedszkolnego oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania utraciła moc (§ 10). W świetle powyższego, zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, organ wykonał wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14 września 2011 r., sygn. akt I SA/Gd 663/11 eliminując z obrotu prawnego uchwałę zawierającą unieważniony zapis prawa miejscowego, w dniu wniesienia niniejszej skargi nie pozostawał zatem w stanie bezczynności co uzasadniało oddalenie skargi na mocy art. 151 p.p.s.a., jako niezasadnej. Dodatkowo należy podnieść, mając na uwadze treść uzasadnienia skargi, że kwestia wypłacania dotacji na dzieci z opinią o wczesnym wspomaganiu rozwoju na podstawie art. 90 pkt 1a ustawy o systemie oświaty z pominięciem art. 90 pkt 2b, nie mieści się w granicach niniejszej sprawy ze skargi o ukaranie grzywną za niewykonanie wyroku sądu administracyjnego (art. 154 p.p.s.a.). Z treści art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika bowiem, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, a więc jest związany granicami sprawy administracyjnej, która jest przedmiotem zaskarżenia. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. DSz