I SA/Gd 663/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Wojtynowska, Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń (spr.), Sędzia WSA Irena Wesołowska, Protokolant Starszy Sekretarz sądowy Agnieszka Rupińska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 14 września 2011 r. sprawy ze skargi W.B. na uchwałę Rady Gminy S. z dnia 26 stycznia 2010 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu Gminy S.dla podmiotów prowadzących niepubliczne przedszkola lub inne niepubliczne formy wychowania przedszkolnego oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania 1. stwierdza nieważność § 8 uchwały Rady Gminy S.z dnia 26 stycznia 2010 r., nr [...]; 2. wstrzymuje wykonanie uchwały w zakresie określonym w pkt 1 wyroku do czasu uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza od Rady Gminy S. na rzecz strony skarżącej kwotę 300 zł (trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 26 stycznia 2010 r. Rada Miasta S., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572 ze zm.), podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu gminy S. dla podmiotów prowadzących niepubliczne przedszkola lub inne niepubliczne formy wychowania przedszkolnego oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania (zwana dalej Uchwałą). W § 8 ust. 1 tej Uchwały postanowiono, że wypłatę dotacji wstrzymuje się w przypadku uniemożliwienia przeprowadzenia kontroli, o której mowa w § 7 (pkt 1), nie złożenia w terminie informacji, o której mowa w § 4 (pkt 2); nie złożenia w terminie informacji, o której mowa w § 5 pkt 1 i 2 (pkt 3); złożenia informacji, o której mowa w pkt 2, niezgodnej ze stanem faktycznym (pkt 4). Zgodnie z § 8 ust. 2 Uchwały wstrzymana dotacja, w postaci wypłaty zaległych rat miesięcznych, jest uruchamiana w miesiącu następującym po miesiącu, w którym zostaną usunięte uchybienia określone w ust. 1. Pismem z dnia 18 kwietnia 2011 r. W.B. wezwała Radę Gminy S. do usunięcia naruszenia prawa poprzez usunięcie wskazanego wyżej § 8 Uchwały. Zdaniem strony jedynym warunkiem nieudzielenia dotacji jest niepodanie przez podmiot prowadzący niepubliczną placówkę organowi właściwemu do udzielenia dotacji planowanej liczby uczniów do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji. Sankcje przewidziane w § 8 Uchwały nie znajdują umocowania w przepisach prawnych stanowiących podstawę prawną Uchwały. Uchwałą z dnia 22 czerwca 2011 r. Rada Gminy odmówiła usunięcia § 8 Uchwały. W dniu 13 czerwca 2011 r. strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o uchylenie § 8 Uchwały. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie twierdząc, że zaskarżony przepis nie wykracza poza upoważnienie ustawowe wyrażone w art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Sankcji w postaci czasowego wstrzymania dotacji nie można utożsamiać z nieudzieleniem dotacji w ogóle, o którym mowa w art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty, albowiem w sytuacjach z § 8 zaskarżonej Uchwały dochodzi jedynie do przesunięcia w czasie wypłaty dotacji z przyczyn leżących po stronie skarżącej. Wójt jako organ wykonawczy gminy musi przestrzegać dyscypliny finansów publicznych i każda kwota w postaci dotacji może zostać wypłacona wyłącznie na podstawie pewnych i wiarygodnych, złożonych w ustalonych terminach danych. Dodatkowo wskazano, że zaskarżona Uchwała była przedmiotem badania pod względem jej zgodności z prawem przez Regionalna Izbę Obrachunkową, która uchwałą Nr [...] z dnia 18 lutego 2010 r. nie zakwestionowała tejże Uchwały w tym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Na podstawie art. 1 § 1 i art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), zwanej dalej p.p.s.a. sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Są zatem właściwe również do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. Nie działają jednakże z urzędu lecz wyłącznie w sprawach zainicjowanych skargą legitymowanego do tego podmiotu. Postępowanie sądowoadministracyjne oparte jest bowiem bezwzględnie na zasadzie skargowości. Przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 Nr 142 poz. 1591), zwanej dalej ustawą o samorządzie gminnym, określa podmioty uprawnione do skierowania skargi na akt organu samorządu terytorialnego, jako "każdego, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej". Badając tę niezbędną dla dopuszczalności skargi, a także swojej kognicji przesłankę, Sąd uznał, jako nie budzący wątpliwości fakt, że zaskarżona uchwała w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu gminy S. dla podmiotów prowadzących niepubliczne przedszkola lub inne niepubliczne formy wychowania przedszkolnego oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania jest uchwałą z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Skarga wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 powołanej ustawy wymaga nadto swego wyprzedzenia sui generis środkiem odwoławczym określonym przez ustawodawcę, jako "wezwanie do usunięcia naruszanie prawa". Dopiero po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia uprawniony podmiot może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Także i ta przesłanka została w sprawie spełniona. Skargę wniesiono w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa, bowiem organ nie udzielił w terminie odpowiedzi na wezwanie. Tym samym wymogi formalne do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zostały spełnione. Nie budzi także wątpliwości fakt przysługiwania stronie interesu prawnego do wniesienia skargi, jako bowiem podmiot prowadzący niepubliczne przedszkole ma ukształtowane przepisem prawa materialnego uprawnienie do korzystania z dotacji oświatowych. Powyższa konstatacja pozwalała Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu przejść do zbadania legalności zaskarżonego aktu. W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że zaskarżona uchwała w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu gminy S. dla podmiotów prowadzących niepubliczne przedszkola lub inne niepubliczne formy wychowania przedszkolnego oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania zaliczana jest do kategorii aktów prawa miejscowego, a więc aktów normatywnych obowiązujących na określonej części terytorium państwa (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), jako akt wydawany na podstawie upoważnienia ustawowego - art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2001 r., SA/Bk 1532/00, OSP 2002/11/138). W ujęciu funkcjonalnym moc uchwały organów samorządu terytorialnego o charakterze prawa miejscowego została zrównana z rozporządzeniem wykonawczym (por. wyrok NSA z 10 lipca 2001 r., SA/Wr 2729/00, OwSS 2002/1/19). Podobnie jak w przypadku upoważnienia ustawowego do wydania rozporządzenia, przepis ustawy ustanawiający upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim niewymienionych w drodze wykładni celowościowej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 25 maja 1998 r., sygn. K 19/97, OTK ZU nr 4/1998 r., poz. 48, s. 262). Organ władzy wykonawczej wykonujący kompetencję prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym jest zatem obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Nie jest upoważniony ani do regulowania tego, co zostało już ustawowo uregulowane, ani też do wychodzenia poza zakres upoważnienia ustawowego. Wzorcem normatywnym wyznaczającym granice materialne, procesowe i kompetencyjne dla stanowienia prawa miejscowego w zakresie udzielania i rozliczania dotacji dla szkół i placówek oświatowych są przepisy 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji przeznaczonych dla m.in. szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. W zakresie interpretacji delegacji ustawowej określonej w art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty istnieje utrwalone stanowisko sądów administracyjnych. Wywieść można z niego jednoznacznie, iż upoważnienie do ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli nie jest równoznaczne z kompetencją organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do ograniczania prawa do wypłaty dotacji. Pojęcie rozliczanie, użyte przez ustawodawcę, rozumieć należy jako czynności z zakresu księgowości i rachunkowości i to o charakterze materialno - technicznym. Zaś "tryb udzielania i rozliczania" oznaczać winien zasady i terminy zgłaszania korekty danych stanowiących podstawę naliczania dotacji, a także zwrotu niewykorzystanej dotacji jednostce samorządu, która jej udzieliła. Stanowisko to w pełni podziela Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku rozpoznający niniejszą sprawę. Przywołać tu można uzasadnienie wyroku z dnia 10 marca 2009r. sygn. akt II SA/Ke 30/09. (Lex nr 509683), w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach stwierdził, że "tryb udzielania ma znaczenie bardziej techniczne i nie może zaś obejmować ograniczenia prawa do dotacji, które musi wynikać z wyraźnych norm prawnych". (por. nadto wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu sygn. akt IV SA/Wr 42/10 z dnia 15 kwietnia 2010r., czy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 czerwca 2009r. sygn. akt I SA/Kr 683/0, a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 września 2010 r., IV SA/Gl 314/10, dostępne w internecie www.cbois.nsa.gov.pl). Zakwestionowana w skardze regulacja dotyczy możliwości zastosowania, wobec adresata dotacji, sankcji w postaci jej wstrzymania w przypadku: § 8 ust. 1 pkt 1 - uniemożliwienia przeprowadzenia kontroli, o której mowa w § 7 Uchwały (tj. kontroli w zakresie prawidłowości przedstawiania informacji o faktycznej liczbie uczniów oraz o wydatkach bieżących placówki, na które wykorzystano otrzymaną dotację; § 8 ust. 1 pkt 2 - niezłożenia w terminie informacji, o której mowa w § 4 Uchwały (tj. comiesięcznej informacji o liczbie uczniów); § 8 ust. 1 pkt 3 - niezłożenia w terminie informacji, o której mowa w § 5 pkt 1 i 2 Uchwały (tj. comiesięcznej informacji w przedmiocie rozliczenia otrzymanej dotacji za miesiąc poprzedni oraz informacji w przedmiocie rozliczenia z otrzymanej dotacji rocznej); § 8 ust. 1 pkt 4 - złożenia informacji, o której mowa w pkt 2, niezgodnej ze stanem faktycznym. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego powyższa regulacja wprowadza sankcję, która nie znajduje umocowania w przepisach stanowiących podstawę prawną zaskarżonej uchwały, a także pozostaje w sprzeczności z regulacją zamieszczoną w art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty. Jedynym bowiem warunkiem nieudzielenia dotacji (a nie jej wstrzymania, czego nie przewiduje ani ustawa o systemie oświaty, ani ustawa dnia 25 czerwca 2005r. o finansach publicznych - Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.), jest niepodanie przez podmiot prowadzący niepubliczne przedszkole organowi właściwemu do udzielania dotacji planowanej liczby uczniów do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. Z 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty wynika, że organ stanowiący samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, co jednak nie jest równoznaczne z merytorycznym rozliczaniem i kontrolą wykorzystywania dotacji. Rozliczenie dotacji pozostaje bowiem w związku z liczbą uczniów i jedyną dopuszczalną formą kontroli przyznawanych dotacji może być rozliczanie faktycznej liczby uczniów, na których są przyznawane dotacje. Dotacja przyznawana podmiotom wymienionym w zaskarżonej uchwale ma charakter dotacji podmiotowej i nie powinna podlegać obowiązkowi rozliczania co do kierunków jej wykorzystania. Ustawodawca nie przewidział instytucji wstrzymania dotacji, ani w ustawie o finansach publicznych, ani w ustawie o systemie oświaty. Powyższe oznacza, że kwestie wstrzymania dotacji nie mogą być regulowane przepisami prawa miejscowego. W konsekwencji powyższego zapisy zawarte w § 8 ust. 1 i 2 Uchwały powinny być uznane za obejście prawa prowadzące do naruszenia ustawowych uprawnień podmiotu prowadzącego przedszkole niepubliczne. Natomiast żadna z dopuszczalnych metod interpretacyjnych nie mogłaby doprowadzić do odczytania analizowanej normy, jako zgodnej z upoważnieniem ustawowym, tak jak dokonała tego Rada Gminy w odpowiedzi na skargę. Kontrolowana uchwała, jako akt prawa miejscowego, podlega ścisłej wykładni językowej, tym samym zawarte w nim zapisy nie mogą być interpretowane jako wyraz zapewnienia racjonalnego i zgodnego z rzeczywistym stanem rzeczy wydatkowania środków publicznych. Przepis ustawy ustanawiający upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim niewymienionych, w drodze wykładni celowościowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku podzielił zatem stanowisko skarżącej, iż przyjętymi w zaskarżonej części uchwały unormowaniami Rada Gminy naruszyła obowiązujący porządek prawny. Jak wywnioskować należy z treści art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdzenie nieważności aktu samorządu terytorialnego może nastąpić tylko w razie istotnego naruszenia prawa. Podkreślić jednocześnie trzeba, że pojęcie istotnego naruszenia prawa ma charakter nieostry, co sprawia, że kwestia ta została pozostawiona do oceny sądu administracyjnego (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Zakamycze 2006r., Andrzej Kabat). Jako "istotne naruszenie prawa" będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, przyjęto między innymi wydanie aktu z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencje do jego podejmowania, przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, gdy na skutek tego naruszenia zapadła uchwała o innej treści, niż gdyby naruszenie nie wystąpiło, podejmowanie aktów bez podstawy lub z naruszeniem podstawy do ich podjęcia, a także przepisów prawa ustrojowego i przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię lub błędne zastosowanie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 1996 r. sygn. SA/Gd327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90 czy z dnia 11 lutego 1998 r. sygn. II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, Nr 3, poz. 79). Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, biorąc pod uwagę związanie zasadą legalizmu wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, po myśli której organy administracji publicznej zobowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa, należało dojść do przekonania, iż istotne naruszenie prawa w rozpatrywanej sprawie wystąpiło, bowiem wydanie przez aktu prawa miejscowego z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego musi zostać zakwalifikowane jako istotne naruszenie prawa. Zważyć przyjdzie bowiem, iż zakres przedmiotowy samodzielności działania organów samorządu terytorialnego, o czym stanowi art. 163 Konstytucji RP, zawężony został do zadań publicznych nie zastrzeżonych w ustawie zasadniczej lub innych ustawach dla organów innych władz publicznych, a prawotwórcze kompetencje organów samorządu terytorialnego limituje nadto zapis zawarty w art. 94 Konstytucji RP określający, iż organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy S. Nr [...] z dnia 26 stycznia 2010 r. w zaskarżonej części. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd stwierdził, iż zaskarżona uchwała w zakresie określonym w pkt I wyroku nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.