I SA/Gd 152/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sławomir Kozik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Danuta Oleś, Sędzia NSA Zbigniew Romała, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Dorota Pellowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 18 maja 2010 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 18 listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieuregulowanych składek oddala skargę. W dniu 23 czerwca 2009 r. M. J. wystąpił z wnioskiem do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie należności z tytułu składek w wysokości 19.801,54 zł. Decyzją z dnia 7 sierpnia 2009 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia należności z tytułu składek oraz należności pochodnych. M. J. złożył do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wnioskodawca zarzucił, że organ nie uwzględnił w sposób obiektywny warunków życia i nie uznał, że za umorzeniem należności przemawia ważny interes strony. Odwołujący się podniósł, że ma 46 lat, długo pozostawał bez zatrudnienia, nie posiada majątku, z którego mógłby spłacić zaległości z tytułu składek związanych z prowadzoną wcześniej działalnością gospodarczą. Poinformował, że jego małżonka spodziewa się dziecka i mieszka w K., gdzie prowadzi odrębne gospodarstwo domowe. Uzyskiwane przez wnioskodawcę wynagrodzenie wystarcza na skromne utrzymanie i nie pozwala na spłatę należności głównej, a rosnące odsetki podwoiły dług. Decyzją z dnia 18 listopada 2009 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą umorzenia przedmiotowych należności. W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, że obowiązek rozliczania składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych i ich terminowego przekazywania do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych spoczywa wyłącznie na płatniku, który decydując się na prowadzenie działalności gospodarczej, obowiązany jest zapoznać się z całokształtem przepisów w tym zakresie. W przypadku zaniechania powyższego obowiązku, należne są odsetki za zwłokę obliczane zgodnie z ustawą ordynacja podatkowa, dochodzone obowiązkowo wraz z należnościami głównymi. Organ odnosząc się do przedstawionej przez wnioskodawcę kwestii uznania przez wierzyciela, że spełnione zostały kryteria pozwalające na umorzenie przedmiotowego zadłużenia, należy stwierdzić, iż zasadniczym obowiązkiem wierzyciela - Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, jest dogłębna analiza stanu majątkowego dłużnika oraz zbadanie, czy w sprawie zachodzi stan całkowitej nieściągalności zobowiązań, zgodnie z postanowieniami art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2007 r., Nr 11, poz. 74 ze zm.) dalej zwana "u.s.u.s." W myśl art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Całkowita nieściągalność zachodzi wyłącznie w przypadkach wymienionych w ustawie, tj. gdy: 1. dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości nie podlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie, 2. sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze, 3. nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - ordynacja podatkowa. 4. nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym, 4a. wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym, 5. naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję, 6. jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Organ wskazał, że w niniejszej sprawie nie można stwierdzić stanu całkowitej nieściągalności, bowiem żadna z wymienionych wyżej przesłanek nie zachodzi w przedmiotowej sprawie, gdyż uzyskiwane wynagrodzenie pozwala na zawarcie dogodnego układu ratalnego i stopniową spłatę całości przedmiotowego zadłużenia, tj. należności głównych wraz z odsetkami za zwłokę, które zgodnie z wolą ustawodawcy podlegają temu samemu reżimowi, co należności główne i mogą zostać umorzone również jedynie w przypadku stwierdzenia przesłanek określonych w art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. W myśl § 3 ust. 1 pkt 1 - 3, wydanego na podstawie art. 3 b ww. ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. z 2003 r., Nr 141, poz. 1365 ), Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1. gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, 2. poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodującego, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3. przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego płacenie należności. Nawet stwierdzenie zaistnienia określonych w powyższym rozporządzeniu sytuacji nie obliguje Zakładu do umarzania swoich należności, lecz stanowi zawsze jego uprawnienie. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych stwierdził, że wskazane przesłanki nie zostały w przedmiotowej sprawie spełnione, bowiem wnioskodawca nie wykazał dowodnie, że jego sytuacja materialno - bytowa całkowicie i trwale uniemożliwia spłatę dochodzonych należności. Opisana sytuacja dochodowa nie wyklucza, jak wskazano już wcześniej, zawarcia dogodnego układu ratalnego i stopniową spłatę zadłużenia z tytułu składek. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku M. J. zarzucił zaskarżonemu rozstrzygnięciu: obrazę art. 77 k.p.a. przez zaniechanie obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, co doprowadziło do rozstrzygnięcia, nie uwzględniającego całokształtu sytuacji rodzinnej i majątkowej zobowiązanego; naruszenie art. 107 k.p.a. poprzez niezawarcie w decyzji uzasadnienia faktycznego oraz naruszenie art. 15 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ drugiej instancji ponownego rozstrzygnięcia sprawy. Nie dokonano, w ocenie skarżącego, należytej analizy podniesionych argumentów w świetle jego sytuacji majątkowej w postępowaniu w pierwszej instancji, jak i argumentów podniesionych po jego zakończeniu w złożonym odwołaniu. Orzekające w sprawie organy nie dokonały należytej oceny przedłożonych przez skarżącego dokumentów i nie wskazały powodów faktycznych, z jakich wydana została decyzja negatywna; naruszenie art. 28 ust. 2 i 3 pkt 5) i 6) ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. nr 11 poz. 74 ze zm.) poprzez zanegowanie, że zaistniał stan całkowitej nieściągalności składek, pomimo przedstawionych przez wnioskodawcę dowodów, dotyczących jego sytuacji majątkowej oraz naruszenie art. 28 ust. 3a i 3b u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej. poprzez ich niezastosowanie mimo spełnienia ich przesłanek. Dodatkowo skarżący zarzucił naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie interesu społecznego - żona skarżącego spodziewa się dziecka, a skarżący zamierza łożyć środki finansowe na jego wychowanie. W ocenie skarżącego twierdzenie Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, że całkowita nieściągalność nie zachodzi, ponieważ istnieje możliwość zawarcia układu ratalnego jest niezgodne z ustawą z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, która wyraźnie precyzuje przesłanki do uznania całkowitej nieściągalności i nie przewiduje wyłączenia, związanego z możliwością zawarcia układu ratalnego. Ponadto, nawet gdyby takie wyłączenie istniało, sytuacja majątkowa wnioskodawcy w świetle obowiązującego prawa nie pozwala na zawarcie układu ratalnego. Organy ZUS w ogóle nie odniosły się w swoich decyzjach do szczegółowych wyjaśnień przedstawionych przez skarżącego. W jego ocenie ZUS powinien był uwzględnić aktualną sytuację i postąpić zgodnie z § 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, zgodnie z którym Zakład Ubezpieczeń Społecznych może umorzyć należności z tytułu składek, gdyby ich opłacenie pozbawiło zobowiązanego możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę administracji publicznej przez badanie zgodności zaskarżonych rozstrzygnięć z prawem. W wyniku takiej kontroli rozstrzygnięcie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania. Sąd stwierdzi nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny nieważności określone w art. 156 k.p.a. lub innych ustawach szczególnych, w tym w ordynacji podatkowej. Z przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi. Wykładnia powołanego wyżej przepisu wskazuje, że Sąd ma prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Mając na względzie powyższe regulacje należało uznać, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Badając bowiem niniejszą sprawę Sąd nie dopatrzył się takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Wbrew zarzutowi skargi organy obu instancji nie naruszyły przepisów postępowania. Nie naruszono w toku postępowania administracyjnego normy wynikającej z art. 77 k.p.a., bowiem w sprawie niniejszej prawidłowo zebrano materiał dowodowy i w toku tego postępowania dokonano jego prawidłowego i wszechstronnego rozpatrzenia z zastosowaniem swobodnej oceny dowodu. Organ II instancji zrealizował zasadę dwuinstancyjności określoną w art. 15 k.p.a., bowiem w pełni rozpoznał niniejsza sprawę dokonując całkowitej analizy zgromadzonego materiału dowodowego. Również wbrew stanowisku skargi uzasadnienie organu odwoławczego zawiera istotne dla sprawy elementy stanu faktycznego i nie narusza normy wynikającej z art. 107 k.p.a. Granice niniejszej sprawy nakreślone zostały we wniosku skarżącego z dnia 23 czerwca 2009 r., którym wszczęte zostało postępowanie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu zaległych składek wraz z odsetkami. Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 11, poz. 74 ze zm.) należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. W przepisie art. 28 ust. 3 u.s.u.s. ustawodawca wskazał siedem przypadków, w których zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek (treść tych przepisów przytoczona została w uzasadnieniu decyzji organu drugiej instancji). Wyliczenie zawarte w tym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. W uchwale z dnia 6 maja 2004 r. (sygn. akt II UZP 6/04, OSNP 2004/16/285) Sąd Najwyższy wskazał między innymi, że " (...) Przepis art. 28 ust. 2 u.s.u.s. jest oparty na konstrukcji tzw. "uznania administracyjnego", co oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności przysługuje każdorazowo organowi rentowemu, który w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, zachodzącej w przypadkach wymienionych w art. 28 ust. 3 tejże ustawy, może, ale nie musi umorzyć zaległości. Norma zawarta w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności, stanowiąc, że w takim wypadku mogą być one umorzone. Natomiast przy braku całkowitej nieściągalności, ustalanej według kryteriów wskazanych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., organ podejmujący decyzję na podstawie art. 28 ust. 2 tej ustawy pozbawiony jest w ogóle prawnej możliwości umorzenia należności z tytułu składek. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, gdzie nie zaistniał żaden z przypadków stanowiących o możliwości uznania całkowitej nieściągalności należności wobec skarżącego. W ocenie Sądu organy prawidłowo ustaliły, że skoro skarżący pozostaje w stosunku zatrudnienia i otrzymuje z tego tytułu wynagrodzenie, to w stosunku do skarżącego nie wystąpiła przesłanka całkowitej nieściągalności, a w konsekwencji brak było prawnej możliwości - jak wyżej wyjaśniono - umorzenia należności w oparciu o to kryterium. Z kolei w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Zgodnie z powołanym powyżej paragrafem 3 Zakład Ubezpieczeń Społecznych może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Podkreślenia jednak wymaga, że w przypadku decyzji podejmowanych na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s w związku z § 3 rozporządzenia także mamy do czynienia z tzw. uznaniem administracyjnym. Oznacza to, że organy mogą według uznania, umorzyć należności lub też wydać decyzje odmowną, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje organów do zastosowania ulgi, jaką jest umorzenie należności. Niezaistnienie wymienionych przesłanek w niniejszej sprawie uprawniało organ do odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek i możliwe było by to również wypadku braku możliwości ich całkowitej ściągalności (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 czerwca 2007 r., Sygn. akt V SA/Wa 114/07, dostępny w Internecie). W ocenie Sądu, organ odwoławczy trafnie orzekł, w oparciu o posiadany materiał dowodowy, że przytoczone przez skarżącego okoliczności nie dają podstaw do uznania, iż zachodzi w stosunku do niego całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Sąd stanął na stanowisku, że w przedmiotowej sprawie granice uznania administracyjnego - będącego szczególną formą upoważnienia przez ustawę organów administracji publicznej do określonego zachowania się, polegającą na przyznaniu organom administracji możności dokonania wyboru spośród dwóch lub więcej dopuszczalnych przez ustawę, a równowartościowych prawnie rozwiązań - nie zostały przekroczone. Uznanie jest możliwością wyboru konsekwencji prawnej. Dlatego też w celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji uznania administracyjnego organ administracyjny obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny. Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie z powyższego obowiązku, organ wywiązał się w sposób należyty. Sąd zwraca jednocześnie uwagę, iż wniosek o umorzenie należności składkowych może być ponawiany i każdorazowo podlega ocenie organu rentowego - Zakładu. W szczególności w przypadku zmiany stanu faktycznego skarżący może ponownie wystąpić do Zakładu z wnioskiem o umorzenie należności i wówczas sprawa umorzenia będzie ponownie rozstrzygana. Wydanie bowiem decyzji w przedmiocie umorzenia należności nie korzysta z tzw. powagi rzeczy osądzonej. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku.