I SA/Gd 1528/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Romała, Sędziowie Sędzia WSA Irena Wesołowska (spr.), Sędzia WSA Ewa Wojtynowska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Jarecka, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 9 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi ,,A" na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia 6 sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie orzeczenia nieważność części uchwały w sprawie metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz stawki opłaty oddala skargę. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej uchwałą z dnia 6 sierpnia 2015 r., na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 11 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 1113) oraz art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.; dalej: u.s.g.), stwierdziło nieważność § 1 pkt 3 uchwały nr [...] Rady Miejskiej z dnia 29 czerwca 2015 r. w sprawie zmiany uchwały Rady Miejskiej z dnia 26 marca 2013 r. w sprawie metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz stawki opłaty. W uzasadnieniu organ nadzoru wyjaśnił, że przedmiotową uchwałą Rada Miejska w § 1 pkt 3 wprowadziła zmianę w § 4 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej z dnia 26 marca 2013r. w sprawie metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz stawki opłaty, który otrzymał brzmienie: "Dla mieszkańców posiadaczy Karty Dużej Rodziny mogą być wprowadzone ulgi, określone we właściwej uchwale Rady Miejskiej w sprawie wprowadzenia na terenie Gminy Programu "A". W ocenie Kolegium Izby postanowienia § 1 pkt 3 badanej uchwały naruszają w sposób istotny art. 6k ust. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 391 ze zm.; dalej: u.c.p.g.), bowiem wykraczają poza zakres upoważnienia wynikającego z ww. przepisu. Zgodnie z art. 6k ust 4 ww. ustawy rada gminy, w drodze uchwały, może zwolnić w całości lub w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, w części dotyczącej gospodarstw domowych, w których dochód nie przekracza kwoty uprawniającej do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, o której mowa w art. 8 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm.). Powyższy przepis stanowi o kompetencjach rady gminy w zakresie ustanawiania zwolnień (w całości lub w części) z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W ocenie Kolegium Izby rada gminy uprawniona jest do wprowadzania ulg tylko wówczas, gdy w danym przepisie ustawowym użyte jest pojęcie "ulga". Na mocy komentowanego art. 6k ust. 4 ww. ustawy rada gminy jest uprawniona tylko i wyłącznie do wprowadzania zwolnień (w całości lub w części) od opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Tymczasem Rada Miejska nie tylko posłużyła się w cytowanych wyżej postanowieniach pojęciem nieznanym na gruncie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, tj. "ulgą", ale, co istotniejsze, ustanowiła te ulgę z pominięciem zasad określonych w art. 6k ust. 4 ustawy. Kolegium Izby wskazało, że treść cytowanego wyżej przepisu jest jasna i jednoznaczna. Jedynym zwolnieniem z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jakie może wprowadzić rada gminy jest zwolnienie właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, w części dotyczącej gospodarstw domowych, w których dochód nie przekracza określonej ustawowo kwoty. Brak jest zatem podstaw prawnych do wprowadzania w drodze uchwały podejmowanej na podstawie art. 6k ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zwolnienia podmiotowego (lub ulgi), dotyczącego w tym przypadku posiadaczy Karty Dużej Rodziny, bez odniesienia do osiąganego przez te osoby dochodu. Jednocześnie Kolegium Izby zwróciło uwagę, że na skutek orzeczenia nieważności § 1 pkt 3 badanej uchwały w obrocie prawnym pozostanie § 4 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej z dnia 26 marca 2013r. w sprawie metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz stawki opłaty, w brzmieniu: "Dla mieszkańców, którzy nie ukończyli 18 roku życia stawki opłat o których mowa w § 3 ulegają obniżeniu do kwoty 9 zł miesięcznie za każdą osobę zamieszkującą daną nieruchomość". W obecnym stanie prawnym Rada Miejska ustalając stawki opłat za odpady na podstawie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach może je różnicować w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich oraz rodzaju zabudowy (art. 6j ust. 2a ustawy). Przy określaniu wysokości opłaty niedopuszczalne jest zatem stosowanie kryterium wieku mieszkańców. Tym samym, w ocenie Kolegium Izby, niezbędne jest dostosowanie powyższych zapisów uchwały do aktualnie obowiązujących przepisów prawa poprzez uchylenie niezgodnego z ustawą o utrzymaniu czystości i porządku w gminach postanowienia uchwały lub jego zmianę. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Rada Miejska wniosła o uchylenie w całości aktu nadzoru, zarzucając mu naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, tj.: • art. 6k ust. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (j.t. Dz.U. z 2013 roku, poz. 1399 ze zm.), • art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2013 roku, poz. 594 ze zm.); • § 115 oraz § 143 załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz. 908), polegające na błędnym uznaniu, że przedmiotowa uchwała Rady Miejskiej jest sprzeczna z prawem. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że fundamentalnym dla dokonania ogólnej oceny rozważań organu nadzoru jest także fakt, iż zakwestionowany przez Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w/w zapis uchwały ma de facto jedynie charakter przepisu odsyłającego do zapisów uchwały nr [...] Rady Miejskiej z dnia 2 czerwca 2015 roku w sprawie wprowadzenia na terenie Gminy Programu "A", zmienionej uchwałą tegoż organu nr [...] z dnia 29 czerwca 2015 roku, mocą której to zmiany: "Ulga w opłatach wynikających z właściwej uchwały Rady Miejskiej w sprawie metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz stawki opłaty, w wysokości 40% poprzez dopłatę za środków budżetowych innych niż określone w art. 6 ust. 1 aa - 2c ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach". Tym samym oczywistym jest, że unieważnionego zapisu nie powinno się, a wręcz nie można oceniać w sposób abstrakcyjny tj. w oderwaniu od przepisu w/w uchwały, a to z uwagi na ich wzajemną ścisłą korelację. Z tych też względów, tym bardziej całkowicie niezrozumiałym i nielogicznym jest w zaistniałej sytuacji działanie organu nadzoru, który jak wynika z informacji zawartych na stronie internetowej Regionalnej Izby Obrachunkowej w zakładce: "Wyniki badania uchwał i zarządzeń na posiedzeniu Kolegium z dnia 6 sierpnia 2015 roku", podjął uchwałę będącą przedmiotem zamierzonej skargi, a z drugiej strony równocześnie uznał się za niewłaściwy do rozpatrzenia merytorycznego pod kątem tych samych naruszeń prawa przepisów w/w uchwały nr [...] w sprawie zmiany uchwały Rady Miejskiej w sprawie wprowadzenia na terenie Gminy Programu "A", przekazując ją do badania Wojewodzie. Pomijając jednak nawet ten oczywisty i niewątpliwie znaczący dysonans, wskazujący na brak konsekwencji w działaniu skarżonego organu nadzoru, co istotne i konieczne do odnotowania, również Wojewoda pomimo przysługujących mu analogicznych do Regionalnej Izby Obrachunkowej uprawnień nie zakwestionował zgodności z prawem przekazanej mu w/w uchwały. W konsekwencji w chwili obecnej istnieje zatem stan rozbieżności pomiędzy interpretacją i oceną przez dwa różne organy nadzoru, wzajemnie powiązanych ze sobą przepisów dwóch równorzędnych aktów uchwalonych przez organ stanowiący Gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd stwierdził, że zaskarżony akt nadzoru jest zgodny z prawem, ponieważ stwierdza nieważność uchwały organu stanowiącego gminy w istotny sposób naruszającej prawo. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.c.p.g., utrzymanie czystości i porządku w gminach należy do obowiązkowych zadań własnych gminy. Gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy (art. 6c ust. 1 u.c.p.g.). Właściciele nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, są obowiązani ponosić na rzecz gminy, na terenie której są położone ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi (art. 6h u.c.p.g.). Stosownie do art. 6j ust. 1, 2 i 2a u.p.c.g., w przypadku nieruchomości zamieszkałych przez mieszkańców, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn: liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość lub ilości zużytej wody z danej nieruchomości, lub powierzchni lokalu mieszkalnego – oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1. W przypadku nieruchomości zamieszkałej przez mieszkańców rada gminy może uchwalić jedną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego. Rada gminy może zróżnicować stawki opłaty w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy. Według art. 6k ust. 1 i 4 u.p.c.g., rada gminy dokona w drodze uchwały wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 oraz ustali stawkę takiej opłaty. Ustawa dopuszcza przy tym stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy. Rada gminy powinna również ustalić stawkę opłaty za pojemnik o określonej pojemności. Określając warunki opłat zgodnie z określoną metodą z art. 6j ust. 1 i 2 u.p.c.g., rada gminy może różnicować stawki opłat, wprowadzać zwolnienia przedmiotowe, ustanawiać dopłaty dla właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1, spełniających ustalone przez nią kryteria, lub określić szczegółowo zasady ustalania tych opłat. Jak wynika z przytoczonych przepisów prawnych gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, zaś właściciele takich nieruchomości są obowiązani ponosić na rzecz gminy, na terenie której są położone ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Opłata stanowi iloczyn stawki i parametru wynikającego z metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Parametry zostały określone w ustawie. Należą do nich: liczba mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, ilość zużytej wody z danej nieruchomości, powierzchnia lokalu mieszkalnego, gospodarstwo domowe. Rada gminy w drodze uchwały dokonuje wyboru metody ustalenia opłaty spośród metod wyżej wymienionych i ustala stawkę opłaty. Stawki mogą zostać zróżnicowane w zależności od: powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, rodzaju zabudowy. Poza zróżnicowaniem stawek rada gminy jest także uprawniona do wprowadzenia zwolnień przedmiotowych; ustanowienia dopłat dla właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, spełniający ustalone przez nią kryteria; szczegółowego określenia zasad ustalania opłat. Zgodnie z art. 6k ust 4 u.p.c.g. rada gminy, w drodze uchwały, może zwolnić w całości lub w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, w części dotyczącej gospodarstw domowych, w których dochód nie przekracza kwoty uprawniającej do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, o której mowa w art. 8 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm.). Treść przytoczonego przepisu jest jasna i jednoznaczna. Jedynym zwolnieniem z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jakie może wprowadzić rada gminy jest zwolnienie właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, w części dotyczącej gospodarstw domowych, w których dochód nie przekracza określonej ustawowo kwoty. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, należy zgodzić się ze stanowiskiem Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej, że przepis art. 6k ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w brzmieniu obowiązującym w 2015 roku nie przewiduje możliwości wprowadzenia zwolnienia z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla posiadaczy Karty Dużej Rodziny, bez odniesienia do osiąganego przez te osoby dochodu. Bez wpływu na ocenę prawidłowości stanowiska Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej pozostaje przy tym okoliczność, że Wojewoda nie zakwestionował zapisów uchwały nr [...] w sprawie zmiany uchwały Rady Miejskiej w sprawie wprowadzenia na terenie Gminy Programu "A". Przedmiotem oceny Sądu nie są bowiem działania Wojewody, lecz działania organu nadzorczego – Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej, które to zasadnie stwierdziło, że zakwestionowany zapis uchwały Rady Miejskiej w sposób istotny narusza przepis art. 6k ust. 4 ustawy o czystości i porządku w gminach. Mając na uwadze powyższe, skoro zaskarżona uchwała została wydana zgodnie z obowiązującym prawem, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012, poz. 270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji.