I SA/Gd 1643/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zdzienicka- Wiśniewska, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Przasnyski (spr.), Sędzia WSA Marek Kraus, , , po rozpoznaniu w Wydziale I w trybie uproszczonym w dniu 22 marca 2022 r. sprawy ze skargi D. L. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 25 stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za okres od marca do maja 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia 25 stycznia 2021 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, działając na podstawie art. 31zq ust. 7 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jednolity Dz.U. z 2020r., poz. 1842 ze zm. ) - dalej: "ustawa o COVID-19" w związku z art. 83 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266 ze zm.), - dalej: "u.s.u.s.", odmówił D. L. prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne za okres od marca do maja 2020r. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ, odwołując się do art. 31 zo ust. 2 oraz art. 31 zp ust. 1 ustawy o COVID-19 wyjaśnił, że wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, należnych za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., płatnik składek przekazuje do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r. Wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek należało złożyć w ZUS do dnia 30 czerwca 2020r. w formie elektronicznej przez PUE ZUS, natomiast za pośrednictwem poczty lub osobiście w placówce ZUS do dnia 23 czerwca 2020r. (włącznie). Wnioski o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek - składane do ZUS w formie papierowej w okresie wstrzymania bezpośredniej obsługi klienta - do specjalnie przygotowanej do tego celu skrzynki w wydzielonej strefie Sali Obsługi Klientów, zgodnie z obowiązującą w Zakładzie procedurą wyjmowane były przez pracowników ZUS każdego dnia, a następnie rejestrowane były w aplikacji EPWD ( dziennik kancelaryjny) w teczce klienta. Każdy wyjęty ze skrzynki dokument oznaczany był pieczątką "daty wpływu do ZUS" właściwej dla danego dnia. Organ stwierdził, że do dnia 30 czerwca 2020r. nie odnotował wpływu wniosku D. L. o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek za okres od marca do maja 2020r. W tych okolicznościach nie przysługiwało Jej prawo do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za wspomniany okres. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe rozstrzygnięcie D. L. konsekwentnie wskazywała, że złożyła wniosek osobiście, wrzucając go do specjalnie przygotowanej do tego celu skrzyneczki w ZUS, jednak nie jest w stanie ustalić konkretnej daty. Pamięta, że był to czas głębokiej pandemii w kwietniu 2020r. Skarżąca nie dysponuje potwierdzeniem złożenia wniosku. Nie mogła go otrzymać, gdyż ZUS nie potwierdzał czynności składania dokumentów do skrzyneczki z uwagi na trwającą pandemię. Na potwierdzenie swojego stanowiska, skarżąca dołączyła oświadczenie mecenas D. W. podkreślając, że zaskarżona decyzja narusza jej interes prawny. Wniosek złożyła w terminie, była uprawniona do zwolnienia z opłacania składek za okres od marca do maja 2020r. - spełniła warunki, prowadziła działalność przed dniem 1 kwietnia 2020r., przy czym jej przychód nie przekroczył kwoty 15681 zł w pierwszym miesiącu, za który był składany wniosek. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar i sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) - dalej jako "P.p.s.a", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) P.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji Sąd uznał, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja z dnia 25 stycznia 2021 r., którą Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił D. L. prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne za okres od marca do maja 2020r. Zgodnie z powołanym w zaskarżonej decyzji art. 31zo ust. 2 ustawy o COVID-19, na wniosek płatnika składek, będącego osobą prowadzącą pozarolniczą działalność, o której mowa w art. 8 ust. 6 u.s.u.s., opłacającego składki wyłącznie na własne ubezpieczenia społeczne lub ubezpieczenie zdrowotne, zwalnia się z obowiązku opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek na jego obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, należne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., jeżeli prowadził działalność przed dniem 1 kwietnia 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych uzyskany w pierwszym miesiącu, za który jest składany wniosek o zwolnienie z opłacania składek, o którym mowa w art. 31zp ust. 1, nie był wyższy niż 300% prognozowanego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w gospodarce narodowej w 2020 r. W myśl art. 31zp ust. 1 ustawy o COVID-19 wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek należnych za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., płatnik składek przekazuje do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r. W zaskarżonej decyzji jako przyczynę odmowy zwolnienia z opłacania należnych składek za okres od marca do maja 2020 r. organ wskazał brak złożenia wniosku w terminie wskazanym w ww. przepisach, tj. do 30 czerwca 2020 r. Skarżąca twierdziła natomiast, że wniosek o zwolnienie złożyła do skrzynki wystawionej w siedzibie organu w przewidzianym przepisami terminie. Z uwagi na trwający od 20 marca 2020 r. stan epidemii (zgodnie z § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii – Dz. U. poz. 491), ZUS - jak wynika z komunikatów z 3 i 24 kwietnia 2020 r. oraz z 7 maja 2020 r. zamieszczonych na stronie internetowej - www.zus.pl – umożliwił płatnikom składek składanie przedmiotowych wniosków w następujących formach: 1) drogą elektroniczną – przez PUE ZUS, 2) drogą elektroniczną przez PUE ZUS, za pośrednictwem strony gov.pl (link do strony zewnętrznej), 3) w formie papierowej – za pośrednictwem poczty, a także 4) osobiście w placówce ZUS – do skrzynki na dokumenty oznakowanej napisem "Tarcza antykryzysowa" (bez kontaktu z pracownikiem ZUS). Oznacza to, że organ dopuścił w stanie epidemii możliwość osobistego złożenia wniosku o zwolnienie bądź innych dokumentów w placówce ZUS do stosownej skrzynki (urny, pojemnika). W ocenie Sądu w niniejszej sprawie doszło do istotnego naruszenia przepisów postępowania. Zauważyć należy, że do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, z mocy art. 180 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) – dalej jako "K.p.a." oraz art. 123 u.s.u.s., mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, stanowiące m.in., że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.). Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 K.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.), co oznacza, że materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a zatem konieczne jest zgromadzenie i przeprowadzenie z urzędu dowodów, które pozwolą rozstrzygnąć sprawę w kontekście znajdujących zastosowanie przepisów prawa materialnego. Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.). Podjęte przez organ rozstrzygnięcie oraz okoliczności stanowiące podstawę rozstrzygnięcia powinny znaleźć odzwierciedlenie w decyzji spełniającej wymogi określone w art. 107 K.p.a., w tym w § 3 tego artykułu. Wskazany przepis stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie faktyczne i prawne jest ważnym elementem decyzji, ponieważ przedstawia tok rozumowania organu, który doprowadził do wydanego rozstrzygnięcia. Prawidłowo zredagowane uzasadnienie wymaga logicznego i czytelnego przedstawienia przez organ swojego stanowiska. Poprawne pod względem merytorycznym uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla realizacji zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Istotą tej zasady jest to, by każdy uczestnik postępowania był przekonany, że bierze udział w rzetelnie prowadzonym procesie, i że jeżeli zapadło negatywne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 czerwca 2019r., sygn. akt II OSK 1352/18). Odnosząc powyższe regulacje do okoliczności niniejszej sprawy Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja nie zawiera prawidłowego uzasadnienia faktycznego, ponieważ organ ograniczył się jedynie do lakonicznego wskazania, że wymagany wniosek nie został złożony przed upływem wyznaczonego w ustawie terminu. Organ nie odniósł się kompleksowo również do zgłaszanych przez skarżącą twierdzeń o złożeniu przez nią wniosku do skrzynki w siedzibie ZUS z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 31zp ust. 1 ustawy COVID-19. Organ nie wyjaśnił z jakich powodów nie dał wiary skarżącej, że wniosek faktycznie złożyła. Obciążając skarżącą obowiązkiem wykazania, że przedmiotowy dokument złożyła przed upływem terminu określonego w art. 31zp ust. 1 ustawy COVID-19 ZUS nie podał, czy przy procedurze składania dokumentów do pojemników strona miała możliwość wykazania tego w inny sposób niż na podstawie własnych wyjaśnień i z jakich przyczyn organ nie uwzględnił jej stanowiska. Na tle art. 31zp ust. 1 ustawy o COVID-19, powołanych zasad postępowania administracyjnego oraz komunikowanego publicznie przez ZUS dopuszczalnego sposobu składania dokumentów osobiście w placówce ZUS – do skrzynki na dokumenty oznakowanej napisem "Tarcza antykryzysowa") Sąd rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że obowiązkiem organu było szczegółowe wyjaśnienie, w jaki sposób ewidencjowano korespondencję składaną przez płatników składek do urn, czy ewidencja korespondencji dokonywana była codziennie, czy istnieje dokumentacja potwierdzająca wpływ wniosków, pism lub innych dokumentów za okres, w którym skarżąca - jak twierdzi - wniosek złożyła, a wreszcie czy praktyka ewidencji wniosków różniła się w zależności od oddziału lub inspektoratu ZUS, czy może była ustandaryzowana. Takich wyjaśnień zabrakło, a mogły one mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Organ na podstawie art. 75 § 1 zd. 1 K.p.a. jako dowód powinien był dopuścić wszystko, co mogło przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Mógł również – na podstawie art. 75 § 2 K.p.a. - odebrać od strony, na jej wniosek, oświadczenie złożone pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania. Przepis art. 83 § 3 k.p.a. stosuje się odpowiednio. Podkreślenia wymaga, że badając pod kątem zgodności z prawem wydaną w sprawie decyzję Sąd wziął pod uwagę, iż postępowanie prowadzone przez ZUS przypadło na czas trwającego stanu epidemii, co wiązało się z licznymi powszechnymi ograniczeniami, również natury procesowej. Uwzględniając również realia rozpoznawania wniosków o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, zapewne ich ogromnej liczby, ograniczenia związane z trwającym stanem epidemii, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że okoliczności te nie mogą uzasadniać niekorzystnych skutków dla strony postępowania. Organ nie wyjaśnił przyczyn nieuwzględnienia stanowiska skarżącej, nie wyjaśnił szczegółowo procedury składania dokumentów do pojemników a także nie wskazał, czy wykluczone jest omyłkowe dołączenie dokumentów skarżącej, np. do akt sprawy innego płatnika. Na tym etapie postępowania nie można wykluczyć, że przez omyłkę organu mogło dojść do nieprawidłowości. Organ nie wskazał również w jaki realny sposób skarżąca miałaby wykazać, że złożyła dokumenty do skrzynki podawczej placówki ZUS. W sytuacji, gdy nie ma możliwości wykazania danej okoliczności, a przedmiotem postępowania jest ograniczenie lub odebranie stronie uprawnień, zgodnie z art. 81a § 1 K.p.a. nie dające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego rozstrzygane są na korzyść strony. Organ nie skorzystał z możliwości odebrania od skarżącej oświadczenia, nie wziął też pod uwagę, że z uwagi na brak potwierdzenia złożenia dokumentów do pojemnika nie miała ona możliwości uzyskania potwierdzenia. Kierując się zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.) oraz obowiązkiem zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.) organ powinien był wyjaśnić, czy w placówce ZUS, gdzie hipotetycznie skarżąca złożyła wymagane dokumenty, istnieją księgi (repertoria) ewidencyjne korespondencji składanej do pojemników na dokumenty albo inny system ewidencji tego rodzaju korespondencji (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 maja 2021 r., III SA/Po 745/20, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 30 czerwca 2021 r., II SA/Go 473/21). Zważywszy, że kluczowe dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy zagadnienie złożenia bądź niezłożenia wniosku o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek dotyczy okresu od marca do maja 2020 r., w którym funkcjonowanie organów, w tym przyjmowanie wniosków o zwolnienie w związku ze stanem epidemii było utrudnione, a jedną z dopuszczalnych form było składanie dokumentów do specjalnego pojemnika przygotowanego przez organ, należało mieć na uwadze, że wnioskodawczyni ma utrudniony sposób wykazania, iż wniosek doręczyła w określonej dacie. W ocenie Sądu, wobec tego, że skarżąca wnosząc bezpośrednio podanie (wniosek) do organu nie miała możliwości otrzymania potwierdzenia tego faktu, niedopuszczalnym jest przyjmowanie, że niewykazanie przez nią wniesienia dokumentu musi pociągnąć za sobą niekorzystne dla niej konsekwencje procesowe (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 5 sierpnia 2021 r., I SA/Rz 459/21, wyrok WSA w Gorzowie z dnia 28 października 2021 r., II SA/Go 675/21). Tym bardziej postępowanie wyjaśniające w zakresie ustalenia złożenia danego dokumentu winno być przeprowadzone przez ZUS szczególnie wnikliwie, w sposób budzący zaufanie obywateli do organu. Tymczasem w aktach sprawy brak jest odzwierciedlenia przebiegu postępowania wyjaśniającego, na które powoływał się organ zarówno w zaskarżonej decyzji, jak i w odpowiedzi na skargę. Naruszenie powyższych przepisów, nawet przy uwzględnieniu trudnej sytuacji, w jakiej znalazł się również organ w dobie ograniczeń spowodowanych stanem epidemii, mogło mieć wpływ na wynik sprawy i tym samym uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji. Stwierdziwszy naruszenie przez organ przepisów postępowania Sąd wskazuje, że termin złożenia wniosku powinien być rzetelnie wyjaśniony. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ wezwie skarżącą do złożenia wyjaśnień w zakresie wniosku. Uwzględni przy tym procedurę, zgodnie z którą odbywało się wnoszenie podań w tamtym czasie, kiedy to obowiązywały szczególne ograniczenia związane z przeciwdziałaniem skutkom pandemii. Uwzględni również, że strona nie mogła uzyskać potwierdzenia złożenia wniosku, a przyjęty tryb wnoszenia wniosków nie może negatywnie wpływać na prawną sytuację strony. W sprawie nie zostało należycie ocenione twierdzenie skarżącej o dotrzymaniu wskazanego w przepisach prawa terminu warunkującego uzyskanie ulgi w zakresie opłacania składek na ubezpieczenie społeczne. Złożona przez skarżącą reklamacja nie stanowi potwierdzenia uchybienia terminu, jest jedynie podjętą przez stronę próbą wykazania złożenia wniosku w wymaganym terminie. Ewentualne nadanie biegu wnioskowi o przywrócenie terminu po ustaleniu, że w sprawie zaistniał stan uchybienia terminu wymaga uwzględnienia, że cel zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek, jakim jest zniwelowanie skutków kryzysu gospodarczego oraz trwający nadal stan epidemii. Zgodnie z art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy, obowiązujących od 16 grudnia 2020 r., dodanych ustawą z 9 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 2255 ze zm.) w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu. W zawiadomieniu tym organ wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Powołane przepisy weszły w życie 16 grudnia 2020 r., lecz obejmują zdarzenia, które miały miejsce "w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19". Stan epidemii ogłoszono od 20 marca 2020 r. (§ 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii - Dz. U. poz. 491). Z uwagi na powyższe Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję .