I SA/Gd 173/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Romała, Sędziowie Sędzia WSA Irena Wesołowska, Sędzia WSA Ewa Wojtynowska (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Monika Fabińska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 26 marca 2014 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w z dnia 25 listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia w całości decyzji i odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; 3. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w na rzecz skarżącej kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2008 r., Nr 98, poz. 634 ze zm.), art. 7 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1164 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania M. S. uchylił w całości decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 11 lutego 2013 r. o przyznaniu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009 w wysokości 2.529,91 zł, i odmówił przyznania stronie płatności. Podstawą rozstrzygnięcia był następujący stan faktyczny i prawny: Dnia 7 maja 2009 r. skarżąca działając jako rolnik, wystąpiła do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z wnioskiem o przyznanie płatności bezpośredniej do działek o łącznej powierzchni 3,77 ha oraz uzupełniającej płatności podstawowej do działek o łącznej powierzchni 3,77 ha na 2009 rok. Decyzją z dnia 18 listopada 2009 r. organ I instancji przyznał stronie płatności na 2009 rok w łącznej wysokości 3.255,20 zł w tym: - jednolitą płatność obszarową w wysokości 1.911,31 zł do powierzchni 3,77 ha, - uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni grupy upraw podstawowych w wysokości 1.343,89 zł do powierzchni 3,77 ha. Wobec nie wniesienia przez stronę odwołania decyzja ta stała się ostateczna. Kolejno decyzją z dnia 21 listopada 2012 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR stwierdził nieważność ww. decyzji z dnia 18 listopada 2009 r. Wobec nie wniesienia przez stronę odwołania decyzja ta, stwierdzająca nieważność stała się ostateczna. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją z dnia 11 lutego 2013 r. przyznał stronie płatności na 2009 rok w łącznej wysokości 2.529,91 zł w tym: - jednolitą płatność obszarową w wysokości 1.485,15 zł do powierzchni 3,49 ha, - uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni grupy upraw podstawowych w wysokości 1.044,46 zł do powierzchni 3,49 ha. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że stwierdzona w kontroli administracyjnej powierzchnia działek rolnych wyniosła 3,49 ha, wobec zadeklarowanej we wniosku o przyznanie płatności powierzchni 3,77 ha. W rezultacie wyliczona procentowo różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną działek rolnych wyniosła 8,02% co skutkowało pomniejszeniem płatności o kwotę przypadającą na dwukrotną wykrytą różnicę. W następstwie rozpoznania wniesionego przez skarżącą od powyższej decyzji odwołania, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR, decyzją z dnia 125 listopada 2013 r. uchylił w całości ww. decyzję i odmówił przyznania stronie płatności. Organ odwoławczy w pierwszej kolejności przywołał przepisy prawa mające zastosowanie w niniejszej sprawie i wskazane na wstępie. Kolejno Dyrektor wskazał, że w toku dodatkowego postępowania wyjaśniającego wykonano analizę poprawności wyznaczenia PEG dla spornych działek, w wyniku której ustalono, że powierzchnia PEG na rok 2009 dla działki nr [...] wynosi 1,38 ha a działki nr [...] wynosi 1,76 ha. Wobec powyższego organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji wydając przedmiotową decyzję niewyczerpująco rozpatrzył materiał dowodowy, a w rezultacie przyznał płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009 do ww. działek, do powierzchni większej niż maksymalny kwalifikowany obszar. W związku z powyższym organ przyznał płatność do powierzchni niekwalifikującej się do płatności, przez co rażąco naruszył art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w związku z art. 7 i 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Końcowo Dyrektor wskazał, że stwierdzona w trakcie postępowania odwoławczego powierzchnia działek wyniosła 3,14 ha, a więc była mniejsza od powierzchni zadeklarowanej o 0,63 ha co stanowi 20,0636% powierzchni stwierdzonej. W konsekwencji organ odmówił stronie przyznania jednolitej płatności obszarowej i uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych i uchylił w całości decyzję organu I instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżąca wniosła o uchylenie powyższej decyzji w całości, uwzględnienie powierzchni użytkowanej rolniczo, zgodnie z pomiarami ustalonymi przez uprawnionego geodetę w dniu 23 grudnia 2013 r., czyli 2,13 ha, zwrot kosztów poniesionych w związku z powołaniem przez skarżącą geodety i zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych. W uzasadnieniu skargi strona, po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania wyjaśniła, że jest właścicielką dwóch działek położonych w D. oraz w G. gm. B. o łącznej powierzchni 4,3146 ha, a użytkowanej rolniczo stanowiącej podstawę dotacji 3,77 ha. Skarga dotyczy jedynie powierzchni uprawnej położonej w G. gm. B. nr działki [...] o powierzchni całkowitej 2,74 ha, a uprawianej zdaniem skarżącej 2,13 ha o czym świadczy wynik pomiaru geodezyjnego. ARiMR powierzchnię uprawną, od której uzależniona jest dotacja wyliczył na 1,76 ha, na podstawie wykonanych na miejscu w trakcie kontroli zdjęć w dniu 12 marca 2013 r., bez fizycznego pomiaru, która przeprowadzona była w zimie, przy zalegającej wysokiej warstwie śniegu. Odstąpiono od pomierzenia działki stwierdzając brak użytkowania rolniczego. Skarżąca domaga się uznania powierzchni użytkowanej rolniczo zgodnie z pomiarami ustalonymi przez uprawnionego geodetę, czyli 2,13 ha na działce nr [...]. Do skargi załączono wydruk ortofotomapy zdjęcia działki nr [...], mapę pomiarów oraz fakturę za usługę pomiaru wykonaną przez geodetę. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę administracji publicznej przez badanie zgodności zaskarżonych decyzji i postanowień z prawem. W wyniku takiej kontroli decyzja lub postanowienie mogą zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., określanej dalej jako p.p.s.a.). Ponieważ prawo wspólnotowe począwszy od dnia 1 maja 2004 r. stało się częścią polskiego porządku prawnego, dokonywana przez Sąd ocena legalności decyzji dotyczy jej zgodności z prawem stanowionym, tak przez polskiego ustawodawcę, jak i ustawodawcę wspólnotowego. Z przepisu art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi. Jego wykładnia wskazuje, że Sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony granicą praw i obowiązków Sądu wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami mianowicie: legalnością działań organu podatkowego oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Powyższe oznacza, że Sąd naruszyłby ten przepis jedynie wówczas, gdyby przekroczył określone wyżej granice danej sprawy albo gdyby ograniczył się w ocenie legalności tylko do zarzutów i wniosków skargi. Posiadając tak określony zakres swojej kognicji Sąd uznał, że w ustalonym stanie faktycznym skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów niż w niej podniesione. Na wstępie podkreślenia wymaga, że do postępowań prowadzonych w niniejszej sprawie stosuję się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 167 zwanej dalej: k.p.a.), w szczególności przepisy dotyczące odwołań (art. 127 – 140 k.p.a.). W związku z tym organ przy rozpoznaniu odwołania ma obowiązek stosować się do zasad k.p.a., a w tym do zakazu reformationis in peius wyrażonym w art. 139 tej ustawy. Stosownie do art. 139 k.p.a. – organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Wskazać należy, że instytucja zakazu reformationis in peius przyjęta w przepisie art. 139 k.p.a., należy do podstawowych gwarancji procesowych prawa obrony strony. Istota tego zakazu polega na tym, że organ odwoławczy nie może zmienić rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji na niekorzyść odwołującej się strony. Strona powinna mieć świadomość, że w wyniku złożenia odwołania jej sytuacja prawna nie ulegnie pogorszeniu – wniesione przezeń odwołanie, jeżeli nie okaże się skuteczne, spowoduje co najwyżej utrzymanie jej dotychczasowej sytuacji prawnej ustalonej zaskarżoną decyzją. Organ odwoławczy rozpatrujący ponownie sprawę może bowiem, bądź utrzymać w mocy decyzję dotychczasową, bądź też zmienić ją i wydać decyzję bardziej korzystną dla strony, która składała odwołanie. Zakaz reformationis in peius ma więc na celu spowodowanie, aby strony w obawie przed pogorszeniem swej sytuacji prawnej nie zrezygnowały ze składania odwołań. Od zakazu reformationis in peius można odstąpić tylko w przypadku rażącego naruszenia prawa lub rażącego naruszenia interesu społecznego. Pierwszy z warunków odstąpienia od zakazu orzekania na niekorzyść strony – rażące naruszenie prawa – jest rozumiane jako przekroczenie prawa w sposób jasny, niedwuznaczny i ma miejsce wtedy, gdy łącznie zostaną spełnione dwie przesłanki. Wymogiem pierwszej z nich jest to, iż treść decyzji musi pozostawać w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa tzn. istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie. Natomiast druga przesłanka wymaga, aby naruszenie prawa było tego rodzaju, że prowadzić będzie ono do niemożności zaakceptowania owej decyzji, jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Dodatkowo wstępnym warunkiem uznania, że nastąpiło rażące naruszenie prawa, jest stwierdzenie, iż w "zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny" (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lipca 1994 r., sygn. akt III SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91). Natomiast "rażące naruszenie interesu społecznego" nie jest samoistnym kryterium odstąpienia od zakazu wyrażonego w art. 139 k.p.a. Wchodzi ono w grę dopiero wówczas, gdy w postępowaniu odwoławczym zostanie stwierdzona wadliwość decyzji, chociażby nie w stopniu rażącym. Organ odwoławczy odstępując od zasady zakazu reformationis in peius obowiązany jest w uzasadnieniu wykazać wystąpienie w decyzji organu I instancji rażącego naruszenia prawa lub rażącego naruszenia interesu społecznego (tak również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 listopada 2009 r. sygn. akt II GSK 178/09). W niniejszej sprawie zaskarżoną do Sądu decyzją Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji przyznającą płatności w łącznej kwocie 2.529,91 zł i orzekł co do istoty sprawy, odmawiając przyznania wnioskowanych płatności. Bezsprzecznie zatem rozstrzygnął na niekorzyść strony odwołującej się. Dyrektor wskazał, że w toku dodatkowego postępowania wyjaśniającego wykonano analizę poprawności wyznaczenia PEG dla spornych działek, w wyniku której ustalono, że powierzchnia PEG na rok 2009 dla działki nr [...] wynosi 1,38 ha a działki nr [...] wynosi 1,76 ha. W związku z powyższym, w ocenie Dyrektora, organ I instancji wydając przedmiotową decyzję niewyczerpująco rozpatrzył materiał dowodowy, a w rezultacie przyznał płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009 do ww. działek, do powierzchni większej niż maksymalny kwalifikowany obszar. W związku z powyższym organ przyznał płatność do powierzchni niekwalifikującej się do płatności przez co rażąco naruszył art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w związku z art. 7 i 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu, w stanie faktycznym i prawnym sprawy, Dyrektor wydając zaskarżone rozstrzygnięcie orzekając na niekorzyść strony odwołującej się dopuścił się naruszenia art. 139 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąca narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Żadna z wymienionych w tym przepisie przesłanek uzasadniających odstąpienie od zakazu reformationis in peius w sprawie nie wystąpiła. Rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. W rozpatrywanej jednak sprawie taka sytuacja nie miała miejsca, gdyż nie było sprzeczności pomiędzy powołaną przez organ podstawą faktyczną a podstawą prawną rozstrzygnięcia. Stwierdzona natomiast w toku instancji wadliwość rozstrzygnięcia była skutkiem nie wadliwego zastosowania przepisów prawa materialnego, ale błędu w ustaleniach faktycznych, co nie może być utożsamiane z rażącym naruszeniem prawa. Podsumowując, nie można uznać za rażące naruszenie prawa przyznania płatności w wysokości innej niż wynikałoby to z przepisów prawa będącego skutkiem błędu w ustaleniach faktycznych. Organ pierwszej instancji błędnie ustalił powierzchnię działek, do których przyznano płatności lecz błąd w ustaleniach faktycznych nie stanowi rażącego naruszenia prawa i nie może uzasadniać orzeczenia przez organ odwoławczy na niekorzyść strony odwołującej się. Naruszenie przez organ odwoławczy zakazu wynikającego z art. 139 k.p.a. miało istotny wpływ na wynik sprawy i skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji. Końcowo Sąd zauważa, że zaskarżona decyzja obarczona była błędem polegającym na powołaniu w sentencji, że dotyczy płatności na rok 2012 zamiast 2009. Niemniej jednak, uchybienie to miało charakter błędu pisarskiego. Na oczywistość omyłki pisarskiej wskazuje zarówno uzasadnienie decyzji jak i zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. określono, że uchylona wyrokiem decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Odnośnie kosztów postępowania Sąd, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w punkcie trzecim wyroku, zasądzając na rzecz skarżącej kwotę 200 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu. W pozostałej części żądanie skarżącej, dotyczące zwrotu kosztów powołania geodety i pomierzenia spornej działki w kwocie 861 zł nie zostało przez Sąd uwzględnione. Zgodnie bowiem z powołanymi wyżej przepisami w razie uwzględnienia skargi przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, zalicza się poniesione koszty sądowe (wpis), koszty przejazdu strony do Sądu, oraz równowartość utraconego wskutek stawiennictwa w Sądzie zarobku. Wpis zatem zostanie skarżącej zwrócony, natomiast nie ma możliwości zasądzenia na rzecz skarżącej innych niż wymienione w ustawie, poniesionych w sprawie wydatków.