I SA/Gd 1773/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Kraus (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Sławomir Kozik, Sędzia NSA Alicja Stępień, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Sylwia Górny, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 10 maja 2016 r. sprawy ze skargi Cz. L. na decyzję Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 3 września 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności oddala skargę. 1. Zaskarżoną decyzją z dnia 3 września 2015 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa– dalej jako "Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR" działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – dalej jako "K.p.a.") w związku z art. 10 ust. 2 oraz art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t. jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1438 ze zm. – dalej jako "ustawa o ARIMR") po rozpatrzeniu odwołania C. L. – dalej jako "Skarżąca" od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa– dalej jako "Kierownik Biura Powiatowego ARiMR" z dnia 9 kwietnia 2015 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2009, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. 2. Rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego sprawy: Skarżąca działając jako rolnik, wystąpiła w dniu 8 maja 2009 r. do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z wnioskiem o przyznanie płatności na rok 2009, wnosząc o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2009 do działek rolnych o łącznej powierzchni 9,75 ha, położonych na działkach ewidencyjnych zlokalizowanych w [...]. Decyzją z dnia 28 października 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał Skarżącej pomoc finansową z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2009 w łącznej wysokości 1741,67 zł. Przyznaną płatność przekazano na rachunek bankowy wskazany przez stronę we wniosku o wpis do ewidencji producentów. W dniu 16 kwietnia 2010 r. do Biura Powiatowego ARiMR wpłynęły dokumenty przekazane przez Dyrektora ARiMR, a otrzymane z Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego wraz z pismem z dnia 31 marca 2010 r., w tym m.in. umowa dzierżawy z dnia 29 grudnia 1995 r. zawarta na 10 lat pomiędzy Skarżącą i J. L. a M. P., dotycząca wydzierżawienia działek ewidencyjnych o łącznej powierzchni 8,95 ha. Postanowieniem z dnia 18 marca 2011 r. Kierownik ARiMR wznowił postępowanie administracyjne zakończone decyzją z dnia 28 października 2009 r. Skarżąca wezwana do złożenia wyjaśnień w zakresie ustalenia faktycznego użytkownika w roku 2009 działek ewidencyjnych złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR umowę dzierżawy z dnia 30 września 2008 r, na mocy której wydzierżawiła M. P. na okres 10 lat działki ewidencyjne o łącznej powierzchni 8,95 ha, kopię wyroku Sądu Okręgowego [...] oraz pismo, w którym wskazała między innymi, iż w latach 2004-2010 nie była użytkownikiem działek rolnych zadeklarowanych do płatności obszarowych i ONW, a otrzymywane pieniądze przekazywała wydzierżawiającym. Decyzją z dnia 23 maja 2011 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR uchylił decyzję z dnia 28 października 2009 r. oraz odmówił Skarżącej przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2009 oraz nałożył sankcję. W uzasadnieniu organ wskazał, iż strona nie była faktycznym użytkownikiem działek rolnych zadeklarowanych we wniosku. W wyniku rozpoznania wniesionego przez Skarżącą odwołania Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia 31 sierpnia 2011 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż Skarżąca nie była użytkownikiem wszystkich gruntów zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności, co potwierdziła w postępowaniu wyjaśniającym przed organem pierwszej instancji. Skarżąca zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, który wyrokiem z dnia 13 marca 2012 r. sygn. akt I SA/Gd 1192/11 oddalił skargę. Zawiadomieniem z dnia 30 września 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR poinformował Skarżącą o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2009. 3. Decyzją z dnia 9 kwietnia 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR ustalił Skarżącej kwotę nienależnie pobranych z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2009 przyznanych na mocy decyzji z dnia 28 października 2009 r. w wysokości 1741,67 zł. W uzasadnieniu organ wskazał, iż Skarżąca utraciła uprawnienie do uzyskania przyznanych i wypłaconych płatności z uwagi na wydaną w postępowaniu wznowieniowym decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR o uchyleniu decyzji i odmowie przyznania płatności ONW na rok 2009. Ponadto organ wskazał, iż nie zaistniały przesłanki do odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnie pobranej płatności. Równocześnie organ wyjaśnił, iż brak było podstaw wykluczających obowiązek zwrotu zgodnie z art. 73 ust. 4 i 5 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004. 4. Od powyższej decyzji Skarżąca złożyła w ustawowym terminie odwołanie, w którym skarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 104 w związku z art. 12 K.p.a., art. 107 § 3 K.p.a., art. 7 w zw. z art. 77 oraz 80 K.p.a., art. 8 K.p.a., art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004, art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, umorzenie postępowania lub w przypadku nieuwzględnieniu powyższego wniosku, o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. 5. Decyzją z dnia 3 września 2015 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wobec niespornych ustaleń, że Skarżąca otrzymała za 2009 r. nienależne płatności stwierdził, że zgodnie z art. 73 ust. 1 rozporządzenia komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) Nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. U. L. 141 z 30 kwietnia 2004 r. ze zm.), w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca daną kwotę, powiększoną o odsetki, obliczone zgodnie z ust. 3. W przedmiotowej sprawie płatność przyznana w roku 2009 decyzją z dnia 28 października 2009 r. była rezultatem wniesionego w dniu 8 maja 2009 r. żądania i oświadczenia, któremu organ dał wiarę. Wypłacone płatności ONW nie wynikały z pomyłki ARiMR, bowiem organ przyznając płatność nie był w posiadaniu umowy dzierżawy z dnia 30 września 2008 r., zawartej pomiędzy Skarżącą a M. P., a także oświadczenia strony, iż ta nie jest użytkownikiem działek ewidencyjnych zgłoszonych na powierzchni odpowiadającej działkom rolnym zadeklarowanym we wniosku na rok 2009. Organ stwierdził, że skoro płatność nie została dokonana na skutek błędu ARiMR brak jest przesłanek do zastosowania art. 73 ust. 4 wskazanego rozporządzenia, tym bardziej, że w aktach sprawy brak jest jakiekolwiek dowodu potwierdzającego, iż na dzień wydawania decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR organ był w posiadaniu informacji, by Skarżąca nie była faktycznym użytkownikiem gruntów zgłoszonych do płatności w roku 2009. W rozpatrywanej sprawie nie zaistniały również przesłanki, o których mowa w art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004, gdyż płatność, uznana za nienależnie pobraną, nastąpiła w dniu 23 listopada 2009 r., natomiast decyzja z dnia 23 maja 2011 r. o uchyleniu decyzji dotychczasowej i odmowie przyznania płatności ONW na rok 2009, stanowiąca pierwsze powiadomienie beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności, została doręczona stronie w dniu 25 maja 2011 r., tak więc powiadomienie o nieuzasadnionym charakterze płatności nastąpiło przed upływem zarówno czterech jak i dziesięciu lat od daty przekazanej płatności. Ostateczne powiadomienie beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności niewątpliwie nastąpiło z dniem doręczenia w dniu 20 kwietnia 2015 r. decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranej płatności na rok 2009, czyli także przed upływem dziesięciu lat od daty płatności. W ocenie organu w przedmiotowej sprawie nie można uznać, iż Skarżąca działała w dobrej wierze (art. 73 ust. 5 akapit drugi), co stanowić mogłoby podstawę do przyjęcia krótszego (czteroletniego) okresu między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności, wykluczającego obowiązek zwrotu płatności pobranej nienależnie, gdyż w materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu wszczętym na wniosek strony z dnia 8 maja 2009 r., a zakończonym wówczas decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR brak jest jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego, iż strona poinformowała organ, iż z uwagi na podeszły wiek nie prowadzi działalności rolniczej na działkach ewidencyjnych zgłoszonych w przedmiotowym wniosku. Mając na uwadze podnoszoną przez Skarżącą sytuację materialną, organ poinformował Skarżącą, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 grudnia w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłaty należności przypadających agencjom płatniczym w ramach Wspólnej Polityki Rolnej (Dz. U. z 2010 r. Nr 258, poz. 1474 ze zm.) przewiduje, na wniosek dłużnika, możliwość w przypadkach uzasadnionych względami społecznymi lub gospodarczymi, odroczenia terminu spłaty całości lub części należności lub rozłożenia całości na lub części należności na raty, biorąc pod uwagę możliwości płatnicze dłużnika. Procedura regulowana powyższym rozporządzeniem jest jednak odmiennym postępowaniem od niniejszego. 6. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania celem umorzenia postępowania oraz o zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji Skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 104 K.p.a. w związku z art. 12 K.p.a. poprzez wadliwe uznanie, iż zachodzą przesłanki natury faktyczno-prawnej dla wydania przez organ zaskarżonej decyzji, w której organ oparł swoje rozstrzygnięcie na pobieżnej analizie stanu faktycznego oraz wydał przedmiotową decyzję z naruszeniem przepisów prawa. Ponadto strona zaznaczyła, iż ponowne merytoryczne orzekanie w niniejszej sprawie, po upływie blisko 10 lat od wydania pierwotnej decyzji nie znajduje uzasadnienia na gruncie regulacji prawnej i pozostaje w sprzeczności z art. 12 K.p.a., - art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego uzasadnienia rozstrzygnięcia, a w szczególności brak odniesienia się przez organ do okoliczności towarzyszących procesowi weryfikacji i realizacji wniosku o przyznanie płatności oraz zaniechanie wskazania w oparciu o jakie kryteria i dokumenty przedstawione przez stronę organ wydał decyzję pozytywną, przyznając wnioskodawczyni płatności a także jakie ustalenia faktyczne poczynił w procesie w zakresie wieku strony oraz faktycznej możliwości zajmowania się przez nią produkcją rolną, gdzie oczywistym jest, że z uwagi na to, iż strona w momencie składania wniosku była osobą samotną i wiekową oraz schorowaną nie była w stanie samodzielnie tej produkcji prowadzić ani koordynować (brak zweryfikowania posiadania zależnego), - art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. poprzez jego niezastosowanie. Zdaniem Skarżącej niniejsze postępowanie zostało zainicjowane ze względu na zmianę interpretacji przez organ przepisów prawa na niekorzyść osób ubiegających się o dopłatę, co nie może skutkować negatywnymi konsekwencjami dla Skarżącej. Strona zaznaczyła, że nie miała wiedzy o zmianie zasad przyznawania płatności oraz, że informowała pracowników ARiMR, że grunty użytkują dzierżawcy oraz, że to dla nich jest ta subwencja. Strona podniosła, że pracownicy nie dopełnili swoich obowiązków, poprzez brak udzielenia informacji, co do zmiany zasad przyznania dotacji oraz braku sprawdzenia danych podawanych we wniosku. Organ sam przyznał, że dopiero w 2007 r. ustawodawca w ustawie z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcie bezpośredniego ustanowił przepis, który wprost stanowi, że w przypadku gdy działka rolna stanowi przedmiot posiadania samoistnego i zależnego, płatności obszarowe przysługują posiadaczowi zależnemu. - art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a., poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego, wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, co doprowadziło do poczynienia w zaskarżonej decyzji całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych, skutkujących wadliwym przyjęciem, że składając wniosek o przyznanie płatności Skarżąca działała w dobrej wierze. Odwołująca się jako osoba wiekowa, posiadająca wykształcenie podstawowe, mająca znaczne problemy ze zdrowiem, nie miała świadomości o szczególnych zasadach przyznawania płatności, zaś zdaniem strony to organ jako profesjonalista powinien dołożyć należytej staranności w procesie weryfikacji wniosku i w związku z tym był obowiązany poczynić ustalenia w przedmiocie spełnienia przez Skarżącą niezbędnych przesłanek dla uzyskania środków pieniężnych, gdzie w pierwszych latach obowiązywania dopłat uprawnionymi do ich otrzymania byli zamiennie właściciele bądź posiadacze zależni. Skarżąca nigdy nie zatajała informacji, że przedmiotowe nieruchomości wydzierżawia, o czym świadczy fakt, iż w postępowaniach wznowieniowych przedkładała wszelkie dokumenty, w posiadaniu których była. Organ nie odniósł się do przedłożonego wyroku Sądu Okręgowego, gdzie potwierdzono okoliczność, że w związku z udzielonym dofinansowaniem Skarżąca nie odniosła korzyści materialnej – co świadczy o istnieniu dobrej wiary. Zinterpretowanie wątpliwości, co do stanu faktycznego sprawy na niekorzyść Skarżącej, stanowi oczywiste naruszenie zasady pierwszeństwa słusznego interesu strony oraz zasady ochrony jaką powinno zapewnić państwo prawa, gdzie na skutek oczywistych zaniedbań po stronie organu w zakresie weryfikacji wniosku przyznał środki finansowe i naraził obecnie na wysokie koszty związane z ich zwrotem. Skarżąca podkreśliła, iż w treści uzasadnienia skarżonej decyzji organ pominął własne uchybienia w przedmiocie rozpatrywania ww. wniosku, w tym m. in. kilkakrotne wydawanie decyzji pozytywnych w przedmiocie przyznania dofinansowania, które rodziło uzasadnione przypuszczenia, iż procedura przyznawania dofinansowania przebiega według dotychczasowych zasad i w granicach prawa. Skarżąca wyjaśniła, że oprócz zeznań nie jest w stanie przedstawić żadnych dokumentów na okoliczność dobrej wiary, natomiast organ pominął, że Skarżąca jest schorowaną osobą w podeszłym wieku – co w istotny sposób determinowało sposób interpretacji jak i znajomości wprowadzonych przepisów dotyczących dopłat unijnych. Zdaniem Skarżącej, w 2011 r. organ jedynie wznowił postepowanie zakończone ostateczną decyzją, a decyzja w tej sprawie zapadła dopiero w 2015 r. i z tą datą Skarżąca została powiadomiona o tym, że organ po latach zaczął inaczej interpretować przepisy prawa. - art. 8 K.p.a. poprzez brak rzetelnej weryfikacji przez organ administracji spełnienia przez Skarżącą przesłanek przyznania jej środków pieniężnych, a w konsekwencji wprowadzenie strony w błąd poprzez wytworzenie fikcyjnego obrazu działania w granicach prawa, - art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR poprzez wadliwe ustalenie, że środki z tytułu płatności ONW za rok 2009 zostały pobrane przez Skarżącą nienależnie, podczas gdy ta otrzymaną dotację przekazała faktycznemu użytkownikowi jej gospodarstwa rolnego. Zatem skoro dotacje trafiły ostatecznie do właściwego beneficjenta i były przeznaczone na środki produkcji i zabiegi agrotechniczne, które zostały wykorzystane zgodnie z celem któremu służyły, sprzecznym z zasadą sprawiedliwości społecznej i zasadami państwa prawnego jest obecnie zmuszanie Skarżącej do ich zwrotu, tym bardziej, że cel dla którego została wydana decyzja o ich przyznaniu został osiągnięty. 7. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: 8.1. Skarga nie jest zasadna. 8.2. Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a."), stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając rozpoznawaną sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa, które skutkowały koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. 8.3. Należy wskazać, że przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia 3 września 2015 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia 9 kwietnia 2015 r., ustalająca Skarżącej kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2009. Niesporne jest to, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia 23 maja 2011 r. o uchyleniu decyzji Kierownika Biura Powiatowego z dnia 28 października 2009 r. przyznającej płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2009, w wyniku złożonego odwołania, została decyzją Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia z dnia 31 sierpnia 2011 r. utrzymana w mocy. Natomiast po złożeniu przez stronę skargi na ww. decyzję organu drugiej instancji, WSA w Gdańsku wyrokiem z dnia 13 marca 2012 r. sygn. akt I SA/Gd 1192/11 skargę oddalił. Zatem decyzja ta jest ostateczna i wywołuje skutek prawny w postaci wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR przyznania Skarżącej płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2009 i odmowy przyznania płatności z tego tytułu. Należy wskazać, że zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej, krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej – następuje w drodze decyzji administracyjnej. Z zacytowanej treści przepisu wynika wprost, że przedmiotem postępowania toczącego się przed organem ARiMR jest ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z wymienionych w tym przepisie funduszy, a następnie określenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków. Ustalenie, czy przyznane uprzednio kwoty pomocy, czy płatności były przyznane nienależnie lub w nadmiernej wysokości może wynikać z ustaleń dokonanych w toku postępowania toczącego się na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR jak i z ostatecznych decyzji wydanych w postępowaniach nadzwyczajnych w przedmiocie przyznania płatności lub pomocy. W tej drugiej sytuacji zadaniem organu nie jest kontrolowanie zasadności wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej środki, a jedynie ustalenie, czy wyeliminowanie to jest prawnie skuteczne. W ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości, że w postępowaniu uregulowanym w art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR organ ma za zadanie zbadać czy dana kwota stanowi kwotę nienależnie pobranych lub nadmiernie pobranych środków, co ma miejsce w postępowaniu odrębnym od postępowania o przyznanie danej płatności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2014 r. II GSK 1201/13, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Wypłacone nienależnie Skarżącej środki publiczne za rok 2009 z tytułu płatności ONW pochodzą ze środków z Europejskiego Funduszu Rolniczego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) tj. z funduszu, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy o ARiMR. Jak trafnie zauważył organ odwoławczy przepis art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a ustawy o ARIMR, przewiduje wydanie decyzji w razie dokonania nienależnej lub nadmiernej wypłaty rodzajowo określonych środków publicznych. Przepis ten nie uzależnia konieczności wydania decyzji od przyczyny, z powodu której nastąpiła taka wypłata. Zatem w przedmiotowym postępowaniu organ był zobowiązany do ustalenia, czy Skarżąca pobrała nienależne lub nadmierne płatności ONW za rok 2009. W przedmiotowej sprawie, w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy ustalono, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia 28 października 2009 r., na mocy której ARiMR przyznała a następnie wypłaciła rolnikowi ww. płatność, została ostatecznie wyeliminowana z obrotu prawnego wskutek wydania przez Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR decyzji z dnia 31 sierpnia 2011 r. o utrzymaniu w mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia 23 maja 2011 r. i o uchyleniu decyzji ostatecznej oraz o odmowie przyznania płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (z sankcjami w okresie trzech lat kalendarzowych) na rok 2009. W rezultacie powyższego organy zasadnie ustaliły Skarżącej kwoty nienależnie pobranej płatności w wysokości 1741,67 zł, tym bardziej, że w treści decyzji organ odmówił przyznania płatności ONW na rok 2009. Odmowa ich przyznania jest rezultatem stwierdzonego stanu faktycznego, tj. niekwestionowanej przez Skarżącą okoliczności, że nie była użytkownikiem działek rolnych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności na rok 2009. Zgodnie z art. 73 ust. 1-5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. L 141 z 30.4.2004 ze zm.): 1. W przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z ust. 3. 2. (skreślony). 3. Odsetki naliczane są za okres między powiadomieniem rolnika o konieczności zwrotu oraz zwrotem lub potrąceniem. Stosowana stopa odsetek jest obliczana zgodnie z przepisami prawa krajowego, lecz nie jest ona niższa niż stopa procentowa stosowana w przepisach krajowych w odniesieniu do przypadków zwrotu kwot pieniężnych. 4. Obowiązek zwrotu określony w ust. 1 nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika. Jednakże w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli o decyzji o zwrocie nie powiadomiono zainteresowanego w terminie 12 miesięcy od płatności. 5. Obowiązek zwrotu określony w ust. 1 nie ma zastosowania, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Jednakże jeśli beneficjent działał w dobrej wierze, okres wskazany akapicie pierwszym jest ograniczony do czterech lat. W przedmiotowej sprawie płatność przyznana decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR była rezultatem wniesionego w dniu 8 maja 2009 r. żądania i oświadczenia, któremu organ dał wiarę. Wypłacone w dniu 23 listopada 2009 r. przyznane na podstawie decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR płatności ONW nie wynikały z pomyłki ARiMR, bowiem organ przyznając ww. płatność nie był w posiadaniu umowy dzierżawy z dnia 30 września 2008 r., zawartej pomiędzy Skarżącą a M. P., a także oświadczenia strony, iż ta nie jest użytkownikiem działek ewidencyjnych zgłoszonych na powierzchni odpowiadającej działkom rolnym zadeklarowanym we wniosku na rok 2009. Skoro płatność nie została dokonana na skutek błędu Agencji brak jest przesłanek do zastosowania art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, tym bardziej, że w aktach sprawy brak jest jakiekolwiek dowodu potwierdzającego, iż na dzień wydawania decyzji organ był w posiadaniu informacji, by wnioskująca nie była faktycznym użytkownikiem gruntów zgłoszonych do płatności w roku 2009. Również należy w pełni zaakceptować stanowisko organu odwoławczego, że w rozpatrywanej sprawie nie zaistniały również przesłanki, o których mowa w art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004, gdyż płatność, uznana za nienależnie pobraną, nastąpiła w dniu 23 listopada 2009 r., natomiast decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia 23 maja 2011 r. o uchyleniu decyzji dotychczasowej i odmowie przyznania płatności ONW na rok 2009, stanowiąca pierwsze powiadomienie beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności, została doręczona stronie w dniu 25 maja 2011 r., tak więc powiadomienie o nieuzasadnionym charakterze płatności nastąpiło przed upływem zarówno czterech jak i dziesięciu lat od daty przekazanej płatności. Skoro zasadą, w świetle art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji jest dziesięcioletni okres przedawnienia dla zwrotu nienależnie pobranych płatności, liczony od przyznania płatności do pierwszego powiadomienia o niezasadnym charakterze płatności, z wyjątkiem w sytuacji gdy beneficjent działał w dobrej wierze – to znaczy, że ustalenie co do tego czy beneficjent działał w dobrej wierze - jest okolicznością istotną w sprawie i musi być przedmiotem wnikliwych ustaleń. Pojęcie "dobrej wiary" nie zostało zdefiniowane, wiąże się z tzw. klauzulami generalnymi w prawie, istotą których jest możliwość uwzględnienia w ocenie stanu faktycznego różnych okoliczności faktycznych, które w oderwaniu od konkretnej sprawy nie mogą być ocenione raz na zawsze i w jednakowy sposób według schematu o walorze bezwzględnym. Jak przyjmuje się zgodnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, dobra lub zła wiara beneficjenta płatności wiąże się ze sferą faktów i ich oceną. Dla oceny dobrej lub złej wiary istotna jest świadomość beneficjenta. Generalnie przyjmuje się, że dobra wiara polega na usprawiedliwionym w danych okolicznościach przekonaniu, że podmiotowi przysługuje prawo czyli, że działał zgodnie z prawem. Może to być więc błędne, ale w danych okolicznościach usprawiedliwione przekonanie, że działa zgodnie z prawem. Dobra wiara jest oparta na przesłankach obiektywnych, wywodzących się ze stosunku będącego podstawą i przyczyną konkretnego stanu faktycznego. W dobrej wierze jest ten, kto powołuje się na pewne prawo lub stosunek prawny mniemając, że to istnieje, choćby mniemanie to było błędne, jeżeli tylko błędność mniemania należy w danych okolicznościach uznać za usprawiedliwioną. W złej wierze jest ten, kto powołując się na pewne prawo lub stosunek prawny wie, że owo prawo lub stosunek prawny nie istnieje, albo też wprawdzie tego nie wie, ale jego braku wiedzy w danych okolicznościach nie można uznać za usprawiedliwiony. Zła wiara występuje gdy brak świadomości o nieistnieniu pewnego prawa lub stosunku jest "wynikiem niedbalstwa, niezachowania normalnej w danych okolicznościach staranności". W złej wierze działa ten, kto nie wie o prawie, ale przyjąć należy, że wiedziałby gdyby się zachował należycie, a więc gdyby w konkretnej sytuacji postępował rozsądnie i zgodnie z zasadami współżycia społecznego (zob. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 1209/11, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu zasadnie w okolicznościach rozpoznawanej sprawy organ wywiódł, że nie można uznać, iż Skarżąca działała w dobrej wierze, co stanowić mogłoby podstawę do przyjęcia krótszego (czteroletniego) okresu między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności, wykluczającego obowiązek zwrotu płatności pobranej nienależnie, gdyż w materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu wszczętym na wniosek strony z dnia 8 maja 2009 r., a zakończonym wówczas decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR brak jest jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego, iż strona poinformowała organ, iż z uwagi na podeszły wiek nie prowadzi działalności rolniczej na działkach ewidencyjnych zgłoszonych w przedmiotowym wniosku, a działki te są wydzierżawiane. Skarżąca usprawiedliwiając złożenie nieprawdziwej informacji podała, że wnioski o przyznanie płatności wypełniła, po tym jak na szkoleniach dla rolników po wprowadzeniu dopłat unijnych poinformowano, że wnioski alternatywnie mogą składać właściciele albo dzierżawcy. Ten argument, nie przekonuje o działaniu Skarżącej w dobrej wierze, gdyż każdy wnioskodawca obowiązany jest zapoznać się zasadami przyznawania danej płatności oraz pomocy objętej wnioskiem oraz powinien mieć świadomość, że jego wniosek i zadeklarowane grunty będą podlegały kontroli w zakresie spełnienia tych zasad. Wnioskujący o pomoc ma także obowiązek informowania organów o każdym fakcie mogącym mieć wpływ na nienależnie bądź nadmiernie przyznanie płatności, jak również o każdej zmianie w szczególności gdy dotyczy wykorzystania gruntów rolnych czy wielkości upraw. Skarżąca na formularzu wniosku podpisała stosowne oświadczenie, że zasady te zna (sekcja X Oświadczenia i zobowiązania) - na co również zasadnie zwrócił uwagę organ odwoławczy. Treść art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004 ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli nie pozostawia wątpliwości, że w okolicznościach wskazanych w tym przepisie dobrą wiarę powinien wykazać beneficjent, nie zaś organ. Natomiast Skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów potwierdzających jej działanie w dobrej wierze, w szczególności brak jest dowodów poinformowania przez stronę organu, iż grunty objęte wnioskiem są przedmiotem zawartej umowy dzierżawy. 8.4. Odnosząc się do kolejnych zarzutów Skarżącej organ prawidłowo wyjaśnił, że wszczęte przez ARiMR z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranej płatności ONW jest rezultatem wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznających płatność w tym m.in. decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia 28 października 2009 r. a nie jest rezultatem zmiany interpretacji przepisów prawa. Przepisy regulujące przesłanki ubiegania się o płatności ONW obowiązujące od roku 2004 do roku 2009 określały obowiązek prowadzenia działalność rolniczej na powierzchni co najmniej 1 ha. W żadnym akcie prawa (rozporządzenie z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, czy też rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013) ustawodawca nie wskazuje, by o dopłaty mogła występować osoba, która podsiada tytuł prawny do nieruchomości, ale jej nie użytkuje rolniczo. Ustawodawca natomiast w ustawie z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (obecne brzmienie) ustanowił przepis art. 18 ust. 1, który stawowi: Jeżeli warunkiem przyznania pomocy jest posiadanie gospodarstwa rolnego lub gruntu i pomoc jest przyznawana do powierzchni gruntu, a grunt ten stanowi przedmiot posiadania samoistnego i posiadania zależnego, pomoc przysługuje posiadaczowi zależnemu gruntu. Organ odwoławczy prawidłowo wyjaśnił Skarżącej, iż rolnik wnioskujący o płatność obszarową nie jest zobowiązany do bezpośredniej pracy na gruntach, tzn. nie musi stosownych czynności agrotechnicznych wykonywać osobiście. W zależności od możliwości władanie gruntem może polegać także na zlecaniu osobom trzecim dokonania stosownych zabiegów, jednak istotne jest to by rolnik posiadał decyzyjność jak, gdzie i kiedy dany grunt użytkować. Istotą przedmiotowych płatności jest więc to, że są one przyznawane osobie, która rzeczywiście użytkuje grunty, tzn. decyduje, jakie rośliny uprawiać, jakich dokonywać zabiegów agrotechnicznych, zbiera plony, utrzymuje te grunty zgodnie z normami dobrej kultury rolnej. Zatem podnoszona przez Skarżącą okoliczność, iż ta składając wnioski była w podeszłym wieku i pracownicy ARiMR to widzieli, nie stanowi o przekonaniu organu, iż wnioskujący o płatność nie jest posiadaczem gruntów objętych wnioskiem w myśl przepisu § 2 i nast. rozporządzenia z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, tym bardziej, że w aktach sprawy do dnia 28 października 2009 r., czyli dnia wydania decyzji o przyznaniu płatności ONW na rok 2009 brak jest jakichkolwiek dowodów potwierdzających fakt, by organ był w posiadaniu wiedzy o braku użytkowania przez wnioskującą gruntów zadeklarowanych we wniosku. Również o dobrej wierze nie może świadczyć powołany przez Skarżącą wyrok Sądu Okręgowego. Należy wskazać, że do akt sprawy strona skarżąca złożyła powołany wyrok bez uzasadnienia, natomiast z sentencji wyroku wynika, że Sąd Okręgowy zmienił zaskarżoną decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, uznając że Skarżąca uprawniona była do pobierania części uzupełniającej świadczenia za okres od 1 września 2008 do 31 marca 2010 r. i nie jest zobowiązana do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Mając powyższe na uwadze brak jest podstaw do przyjęcia, że powaga rzeczy osądzonej jaka wynika z powołanego, prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego dotycząca sprawy w zakresie świadczeń wypłacanych przez KRUS ma znaczenie w niniejszej sprawie administracyjnej, dotyczącej ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2009. Również niezasadny jest zarzut naruszenia art. 29 ust. 1 ustawy poprzez wadliwe przyjęcie, że płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2009 zostały pobrane przez Skarżącą nienależnie, podczas gdy otrzymaną dotację przekazała faktycznemu użytkownikowi gospodarstwa rolnego. Należy podkreślić, że w przedmiotowej sprawie, w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy ustalono, że decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia 28 października 2009 r., ARiMR przyznała a następnie wypłaciła Skarżącej ww. płatność. W związku z powyższym skoro organy wykazały, że na rzecz Skarżącej zostały wypłacone nienależnie płatności, to organy zasadnie wydały decyzję o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności. Natomiast z oświadczeń dzierżawców gruntu, złożonych do akt sprawy wynika jedynie, że są finansowo rozliczeni z właścicielką gruntów z tytułu umowy dzierżawy, nie wynika natomiast, że Skarżąca przekazała dzierżawcom otrzymane płatności do gruntów rolnych z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2009. 8.5. Za bezzasadny uznać należy również zarzut dotyczący ponownego orzekania w sprawie z uwagi na upływ czasu od wydania pierwotnej decyzji, albowiem postępowanie dotyczące ustalenia kwoty nienależnie pobranej płatności za rok 2009 nie jest kontynuacją, bądź też ponownym rozpoznaniem sprawy przyznania płatności za rok 2009. Organ odwoławczy prawidłowo wyjaśnił, iż postępowanie w sprawie przyznania płatności ONW na rok 2009 zostało zakończone decyzją ostateczną Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w dniu 31 sierpnia 2011 r., zatem jej rozstrzyganie nie trwało 10 lat, stąd wskazany powyżej zarzut jest bezpodstawny. Natomiast postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranej płatności ONW za rok 2009 jest zupełnie odrębnym postępowaniem od postępowania wyjaśnionego powyżej i jest wszczynane przez organ w momencie ustalenia przesłanek do jego wszczęcia. Żaden przepis prawa nie reguluje określonego terminu dla wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności. 8.6. Nieuzasadniony jest także zarzut dotyczący naruszenia art. 107 § 3 K.p.a., gdyż uzasadnienie faktyczne skarżonej decyzji jest obszerne i zawiera wymagane prawem wyjaśnienia. Należy podkreślić, iż art. 6 K.p.a. jednoznacznie określa, iż organy administracji publicznej działają tylko i wyłącznie w granicach i na podstawie przepisów prawa. Zasada praworządności uniemożliwia podejmowanie jakichkolwiek działań sprzecznych lub niezgodnych z obowiązującym porządkiem prawnym. Przyznanie przez organ administracyjny płatności osobie, która nie spełniła przesłanek niezbędnych dla jej przyznania, wskazanych w aktach prawnych, byłoby bezwzględnie sprzeczne z zasadą praworządności. 8.7. Z tych przyczyn na mocy art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.