I SA/Gd 247/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Romała, Sędziowie Sędzia WSA Irena Wesołowska, Sędzia WSA Ewa Wojtynowska (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Jarecka, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 25 maja 2016 r. sprawy ze skargi R.B. i E.L. na zarządzenie Prezydenta Miasta z dnia 6 lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości miesięcznej dotacji na jednego ucznia udzielanej szkołom i placówkom niepublicznym z budżetu Miasta w 2015 roku oddala skargę. Zarządzeniem nr [...] z dnia 6 lipca 2015 r. Prezydent Miasta na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594, poz. 645 i poz. 1318; z 2014 r. poz. 379 i poz. 1072) oraz art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 595 i poz. 645, z 2014 r. poz. 379 i poz. 1072, z 2015 r. poz. 871), § 4 ust. 1 Uchwały Nr XLVI/634/14 Rady Miejskiej z dnia 29 stycznia 2014 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu Miasta dla niepublicznych szkół i placówek oświatowych oraz zakresu i trybu kontroli prawidłowości ich wykorzystania (Dz. U. Woj. Pom. z 2014 r. poz. 887), zarządził, co następuje: § 1. W § 1 Zarządzenia Nr [...] Prezydenta Miasta z dnia 20 maja 2015 r. zmienia się zapis pozycji 26, która otrzymuje brzmienie: "Szkoła policealna dla młodzieży kształcąca w zawodach medycznych, w której realizowany jest obowiązek nauki - 931,70 zł". 2. W § 1 Zarządzenia Nr [...] Prezydenta Miasta z dnia 20 maja 2015 r. dopisuje się pozycję 37, o brzmieniu: "Szkoła policealna dla młodzieży kształcąca w zawodach medycznych, w której nie jest realizowany obowiązek nauki - 524,90 zł". § 2. Wykonanie zarządzenia powierzam Dyrektorowi Wydziału Edukacji. § 3. Zarządzenie wchodzi w życie z dniem podpisania z mocą obowiązującą od 1 września 2015 r. Pismem z dnia 6 listopada 2015 r. (data złożenia) E. L. i R. B. prowadzący Policealną Szkołę Medyczną na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515) wezwali Prezydenta Miasta do usunięcia naruszenia prawa zawartego ww. zarządzeniu gdyż narusza ono: - art. 90 ustawy o systemie oświaty poprzez nieuprawnioną zmianę w trakcie okresu rozliczeniowego stawek dotacji określonych i udzielonych uprawnionym podmiotom w roku 2015, - art. 2 Konstytucji RP poprzez nieuwzględnienie jednej z podstawowych zasad demokratycznego państwa prawnego tj. zasady praworządności i wynikającej z niej zasady lex retro non agit. W odpowiedzi na przedmiotowe wezwanie pismem z dnia 14 grudnia 2015 r. Prezydent Miasta uznał, że nie znajduje podstaw do uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższe zarządzenie Prezydenta Miasta z dnia 6 lipca 2015 r. skarżący wnieśli o stwierdzenie jego niezgodności z prawem z uwagi na naruszenie art. 90 ustawy o systemie oświaty i art. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu skarżący powtórzyli, że stawka dotacji winna być ustalona na rok budżetowy, pokrywający się z rokiem kalendarzowym. W ocenie strony z przepisów art. 80 ust. 1-3i oraz art. 90 ust. 1-3i ustawy o systemie oświaty wynika jednoznacznie, że stawkę dotacji dla szkół danego typu i rodzaju ustala się na dany rok budżetowy i nie można dokonywać jej korekty. W związku z czym obniżenie stawki dotacji w połowie roku kalendarzowego i określenie, że stawka obowiązuje od 1 września tego roku, pomimo uprzedniego ustanowienia tej stawki na wyższym poziomie na rok 2015 musi zostać ocenione jako naruszające konstytucyjne wartości. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Wyjaśnić na wstępie trzeba, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Stosownie do art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Godzi się dodatkowo podkreślić, iż – stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. – rozstrzygając w granicach sprawy, sąd nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną. Posiadając tak określony zakres swojej kognicji Sąd uznał, że w ustalonym stanie faktycznym skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd wskazuje, że stosownie do treści art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W ustalonym stanie faktycznym nie budzi wątpliwości Sądu, że wobec prowadzenia przez skarżących szkół, na które otrzymują dotację z budżetu Miasta, mają oni interes prawny do wniesienia skargi na ww. zarządzenie Prezydenta Miasta z dnia 6 lipca 2015 r. Sąd zauważa także, że wymogi formalne do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zostały spełnione, albowiem skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa oraz złożona w przepisanym do tego terminie. Wyjaśnienia ponadto wymaga, że zgodnie z art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a-1c i 2-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Założeniem ustawodawcy było zatem, aby organ stanowiący właściwej jednostki samorządu terytorialnego ustalił w drodze uchwały (będącej aktem prawa miejscowego) ogólne zasady przyznawania dotacji oświatowych oraz tryb weryfikacji prawidłowości wykorzystania przyznanych środków. Uchwała taka może zawierać m.in. przepisy regulujące treść wniosku o przyznanie, upoważnienie jednostek organizacyjnych działających w ramach właściwego urzędu do weryfikacji formalnej wniosków, czy też szczegółowy tryb prowadzenia kontroli prawidłowości wykorzystania środków. Uchwała może wskazywać również na formę czynności konkretyzującej wysokość stawki dotacji, przysługującej określonym placówkom oświatowym w danym roku kalendarzowym. Korzystając z upoważnienia określonego w art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty Rada Miejska w dniu 29 stycznia 2014 r. podjęła uchwałę nr XLVI/634/14 w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu Miasta dla niepublicznych szkół i placówek oświatowych oraz zakresu i trybu kontroli prawidłowości ich wykorzystania (Dz. U. Woj. Pom. z 2014 r., poz. 887). Zgodnie z § 2 pkt 3 i 4 tej uchwały: 3. Szkoły niepubliczne o uprawnieniach szkół publicznych, w których realizowany jest obowiązek szkolny lub obowiązek nauki otrzymują na każdego ucznia dotację w wysokości równej kwocie przewidzianej na jednego ucznia danego typu i rodzaju szkoły w części subwencji ogólnej otrzymanej przez Miasto. 4. Szkoły niepubliczne o uprawnieniach szkół publicznych, w których nie realizuje się obowiązku szkolnego lub obowiązku nauki, otrzymują na każdego ucznia dotację w wysokości równej 50% ustalonych w budżecie Miasta wydatków bieżących ponoszonych w szkołach prowadzonych przez Miasto tego samego typu i rodzaju, w przeliczeniu na jednego ucznia. Z kolei zgodnie z § 18 omawianego aktu wykonanie uchwały powierza się Prezydentowi Miasta. Na podstawie powyższego upoważnienia Prezydent Miasta zarządzeniem nr [...] z dnia 20 maja 2015 r. w sprawie ustalenia wysokości miesięcznej dotacji dla każdego ucznia udzielanej szkołom i placówkom niepublicznym z budżetu Miasta w 2015 r., ustalił m.in. dotacje w wysokości 931,70 zł dla szkół policealnych dla młodzieży kształcących w zawodach medycznych (poz. 26). Zaskarżonym zarządzeniem z dnia 6 lipca 2015 r. zmieniono ww. akt w ten sposób, że pozycja 26 otrzymała brzmienie: "Szkoła policealna dla młodzieży kształcąca w zawodach medycznych, w której realizowany jest obowiązek nauki - 931,70 zł" oraz dopisano pozycję 37, o brzmieniu: "Szkoła policealna dla młodzieży kształcąca w zawodach medycznych, w której nie jest realizowany obowiązek nauki - 524,90 zł". Wskazano również, że zarządzenie wchodzi w życie z dniem podpisania z mocą obowiązującą od 1 września 2015 r. Przechodząc do meritum i oceniając zarzuty skargi, Sąd uznał je za bezzasadne. W pierwszej kolejności odnosząc się do zarzutu naruszenia zasady lex retro non agit podkreślenia wymaga, że zaskarżone postanowienie wydane zostało w dniu 6 lipca 2015 r. i weszło w życie w dniu podpisania z mocą obowiązującą od 1 września 2015 r. Zatem niewątpliwie nie odnosiło się w żadnej mierze do okresu sprzed jego podjęcia. Zmiana zarządzenia nie zmniejszyła więc stawki dotacji za okres przed wejściem w życia zarządzenia, a więc nie miała mocy wstecznej. Ponadto Sąd wyjaśnia, że zasada niedziałania prawa wstecz dotyczy przede wszystkim procesu stanowienia prawa. Oznacza ona, że prawodawca nie może, co do zasady, ustanawiać przepisów prawa, które wiązałyby skutki prawne ze zdarzeniami zaistniałymi w przeszłości. Skoro jednak zaskarżone zarządzenie Prezydenta Miasta nie jest aktem normatywnym a aktem stosowania prawa, to nie może mieć do niej zastosowania zasada lex retro non agit. W rozpoznawanej sprawie nie miał zatem zastosowania art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, albowiem regulacja w nim zawarta odnosi się w pełni do aktu normatywnego. Aktem stanowienia prawa, normującym tryb udzielania i rozliczania dotacji (oraz ich generalnej wysokości) w niniejszej sprawie jest uchwała nr XLVI/634/14 Rady Miejskiej z dnia 29 stycznia 2014 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu Miasta dla niepublicznych szkół i placówek oświatowych oraz zakresu i trybu kontroli prawidłowości ich wykorzystania, która nie była przedmiotem skargi. Zaskarżone zarządzenie natomiast wydane zostało w celu jej wykonania i zawiera jedynie konkretne i kwotowe wyliczenie dotacji przyznanych na podstawie ww. uchwały. Skarżący ponadto pomijają zasadniczą kwestię a mianowicie realizację przez szkołę obowiązku szkolnego lub obowiązku nauki, z którą wiąże się przyznanie dotacji w wysokości równej 50% ustalonych w budżecie Miasta wydatków bieżących ponoszonych w szkołach prowadzonych przez Miasto tego samego typu i rodzaju, w przeliczeniu na jednego ucznia, na podstawie ww. uchwały Rady Miejskiej. Przechodząc do analizy przedmiotowego zagadnienia, wskazać należy na art. 15 ustawy o systemie oświaty, z którego wynika, że nauka jest obowiązkowa do ukończenia 18 roku życia (ust. 1) oraz że obowiązek szkolny dziecka rozpoczyna się z początkiem roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym dziecko kończy 6 lat, oraz trwa do ukończenia gimnazjum, nie dłużej jednak niż do ukończenia 18 roku życia (ust. 2). Z kolejnych przepisów ustawy (art. 16 ust. 5-5a ustawy o systemie oświaty) wynika, że obowiązek szkolny spełnia się przez uczęszczanie do szkoły podstawowej i gimnazjum, publicznych albo niepublicznych. Po ukończeniu gimnazjum obowiązek nauki spełnia się: 1) przez uczęszczanie do publicznej lub niepublicznej szkoły ponadgimnazjalnej; 2) przez realizowanie, zgodnie z odrębnymi przepisami, przygotowania zawodowego u pracodawcy. Obowiązek, o którym mowa w art. 14 ust. 3, obowiązek szkolny i obowiązek nauki mogą być spełniane również przez uczęszczanie odpowiednio do przedszkola lub szkoły: 1) za granicą, w tym na podstawie umów międzynarodowych lub porozumień o współpracy bezpośredniej zawieranych przez szkoły, jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej lub w ramach programów edukacyjnych Unii Europejskiej; 2) przy przedstawicielstwie dyplomatycznym innego państwa w Polsce. Ponadto uczeń, który ukończył szkołę ponadgimnazjalną przed ukończeniem 18 roku życia, może również spełniać obowiązek nauki przez uczęszczanie do szkoły wyższej (art. 16 ust. 5b-5c). W uzupełnieniu powyższego przywołać należy także przepis art. 9 ust. 1 ww. ustawy, zgodnie z którym szkoły publiczne i niepubliczne dzielą się na następujące typy: 1. Szkoły publiczne i niepubliczne dzielą się na następujące typy: 1) sześcioletnią szkołę podstawową, w której w ostatnim roku nauki przeprowadza się sprawdzian; 2) trzyletnie gimnazjum, dające możliwość dalszego kształcenia w szkołach, o których mowa w pkt 3 lit. a-c i e, w którym w ostatnim roku nauki przeprowadza się egzamin gimnazjalny; 3) szkoły ponadgimnazjalne: a) trzyletnią zasadniczą szkołę zawodową, której ukończenie umożliwia uzyskanie dyplomu potwierdzającego kwalifikacje zawodowe po zdaniu egzaminów potwierdzających kwalifikacje w danym zawodzie, a także dalsze kształcenie począwszy od klasy drugiej liceum ogólnokształcącego dla dorosłych, b) trzyletnie liceum ogólnokształcące, którego ukończenie umożliwia uzyskanie świadectwa dojrzałości po zdaniu egzaminu maturalnego, c) czteroletnie technikum, którego ukończenie umożliwia uzyskanie dyplomu potwierdzającego kwalifikacje zawodowe po zdaniu egzaminów potwierdzających kwalifikacje w danym zawodzie, a także uzyskanie świadectwa dojrzałości po zdaniu egzaminu maturalnego, d) szkołę policealną dla osób posiadających wykształcenie średnie, o okresie nauczania nie dłuższym niż 2,5 roku, umożliwiającą uzyskanie dyplomu potwierdzającego kwalifikacje zawodowe po zdaniu egzaminów potwierdzających kwalifikacje w danym zawodzie, e) trzyletnią szkołę specjalną przysposabiającą do pracy dla uczniów z upośledzeniem umysłowym w stopniu umiarkowanym lub znacznym oraz dla uczniów z niepełnosprawnościami sprzężonymi, której ukończenie umożliwia uzyskanie świadectwa potwierdzającego przysposobienie do pracy. Z przywołanych przepisów wynika, m.in. że obowiązek nauki (trwający do ukończenia 18 roku życia) zawiera w sobie pojęcie obowiązku szkolnego (który trwa do ukończenia gimnazjum nie dłużej niż do ukończenia 18 roku życia). Z przepisów tych wynika także, że szkoła policealna jest typem szkoły ponadgimnazjalnej dla osób posiadających wykształcenie średnie. Spełnienie warunku posiadania wykształcenia średniego wymaga, zgodnie z art. 11a ust. 4 ustawy i systemie oświaty, ukończenia szkoły ponadpodstawowej (z wyjątkiem szkół wymienionych w art. 11 ust. 3 pkt 1) lub szkoły ponadgimnazjalnej (z wyjątkiem szkoły wymienionej w art. 9 ust. 1 pkt 3 lit. a i e). Biorąc powyższe pod uwagę, a w szczególności fakt, że obowiązek szkolny wygasa z momentem ukończenia gimnazjum (najpóźniej natomiast z momentem ukończenia 18 roku życia), zaś obowiązek nauki kończy się z chwilą osiągnięcia 18 roku życia, w ocenie Sądu, niepubliczne szkoły policealne o uprawnieniach szkół publicznych należy traktować jako szkoły, w których co do zasady nie jest realizowany ani obowiązek szkolny, ani obowiązek nauki. Przy czym choć może się zdarzyć, że do szkoły policealnej uczęszczał będzie uczeń, który przez kilka miesięcy będzie realizował obowiązek nauki (w związku z tym, że nauka w Polsce jest obowiązkowa do ukończenia 18 roku życia), to jednak fakt ten nie czyni szkoły policealnej szkołą, o której mowa w art. 90 ust. 2a ustawy o systemie oświaty. Szkoły te winny być zatem dotowane na podstawie art. 90 ust. 3 tej ustawy. W związku z powyższym skoro szkoły prowadzone przez skarżących nie realizują obowiązku szkolnego ani obowiązku nauki, dotacja winna zostać przyznana w wysokości równej 50% ustalonych w budżecie Miasta wydatków bieżących ponoszonych w szkołach prowadzonych przez Miasto tego samego typu i rodzaju, w przeliczeniu na jednego ucznia, na podstawie § 2 pkt 4 uchwały Rady Miejskiej nr XLVI/634/14 z dnia 29 stycznia 2014 r., wydanej z uwzględnieniem art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty. Tym samym, w ocenie Sądu, zmiana rozporządzenia Prezydenta Miasta z dnia 20 maja 2015 r., nadająca mu treść zgodną z uchwałą Rady Miejskiej, była nie tylko uzasadniona ale wręcz niezbędna. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.