I SA/Gd 264/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Kwarcińska (spr.) Sędzia NSA Alicja Stępień Protokolant Sekretarz sądowy Dorota Kotlarek po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 3 lipca 2012 r. sprawy ze skargi B. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w z dnia 8 lutego 2012 r., sygn. akt [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej wysokość podatku od nieruchomości za 2010 r. 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na rzecz radcy prawnego P. Ł. kwotę brutto 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem nieopłaconej pomocy prawnej przyznanej z urzędu. I SA/Gd 264/12 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z 8 lutego 2012 r., wydaną na podstawie art. 249 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm., dalej O.p.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze – po rozpoznaniu wniosku B. J. o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta z 24 lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie podatku od nieruchomości za 2010 r. – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Podstawą rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego był następujący stan faktyczny: Prezydent Miasta ostateczną decyzją z 24 lutego 2010 r. ustalił B. J. (dalej skarżąca) wysokość podatku od nieruchomości za rok 2010 w kwocie 513 zł w związku z wykorzystywaniem części budynku o powierzchni 25 m2 na potrzeby działalności gospodarczej. Przedmiotową decyzję doręczono skarżącej w dniu 15 marca 2010 r. Skarżąca w dniu 6 października 2010 r. zwróciła się z żądaniem o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta. Podniosła, że nieruchomość nie podlega opodatkowaniu ze względu na jej zabytkowy charakter. Wyjaśniła, że w roku 2008 zawarła z fundacją umowę bezpłatnego użyczenia części nieruchomości (pomieszczenia biurowego), przy czym zaznaczyła, że w budynku żaden podmiot nie prowadził działalności gospodarczej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 4 lipca 2011 r., nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z 24 lutego 2010 r., stwierdzając, że nie została ona wydana ani z rażącym naruszeniem prawa, ani też bez podstawy prawnej. Organ ustalił, że nieruchomość będąca własnością skarżącej została wpisana indywidualnie do rejestru zabytków i z tego względu, na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 121, poz. 884 ze zm.), podlega zwolnieniu od podatku od nieruchomości, z wyjątkiem części zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej. Wprawdzie skarżąca zawiesiła wykonywanie działalności gospodarczej z dniem 1 stycznia 2010 r. na okres 12 miesięcy, o czym Prezydent Miasta został poinformowany, to jednak okoliczność ta pozostawała bez wpływu na ustalenie podatku od nieruchomości. Podatek od nieruchomości należny jest bowiem od nieruchomości będących w posiadaniu przedsiębiorcy. Fakt zawieszenia wykonywania przez skarżącą działalności gospodarczej nie powoduje utraty przez nią statusu przedsiębiorcy. Skutkuje natomiast zastosowaniem innej stawki podatkowej przyjętej jak dla budynków mieszkalnych. Wobec powyższego Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że w przypadku uznania, że skarżąca faktycznie nie prowadziła działalności gospodarczej, organ podatkowy pierwszej instancji winien był ustalić podatek od części nieruchomości dotychczas zajmowanej na potrzeby działalności gospodarczej skarżącej według stawki obowiązującej dla pomieszczeń mieszkalnych. Podkreślono przy tym, że wątpliwości dotyczące zastosowanej stawki podatku, a w konsekwencji wysokości należnego podatku, nie stanowią podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta. Stan prawny związany z zawieszeniem wykonywania przez podatnika działalności gospodarczej nie może być bowiem uznany, jak chce skarżąca, za przesłankę, w świetle której decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa, czy też bez podstawy prawnej. Skarżąca pismem z dnia 30 lipca 2011 r. (data stempla pocztowego) wniosła alternatywnie o: (1) stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 4 lipca 2011 r. oraz ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta lub (2) o jej uchylenie i ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją wymiarową. Poinformowała, że zaskarżona decyzja została jej doręczona w dniu 16 lipca 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zakwalifikowało żądanie skarżącej raz jako odwołanie od decyzji własnej z 4 lipca 2011 r., które rozpoznane zostało decyzją z 8 lutego 2012 r. (skarga B. J. na tę decyzję zarejestrowana została pod sygn. I SA/Gd 263/12), a także jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta z 24 lutego 2010 r. rozpatrzony zaskarżoną decyzją, którą organ – na podstawie art. 249 § 1 O.p. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, że Prezydent Miasta decyzją z 12 grudnia 2011 r. uchylił własną decyzję ostateczną z 24 lutego 2010 r. Następnie przywołano brzmienie art. 249 § 1 O.p., w którym określone zostały w sposób przykładowy przesłanki odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. W ocenie organu zaistniała w sprawie okoliczność wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznej czyni niedopuszczalnym wszczęcie postępowania o stwierdzenie jej nieważności. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniosła B. J. Skarżąca, poza wskazaniem, że w sprawie orzekali ci sami członkowie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którzy orzekali także w innych sprawach zainicjowanych przez skarżącą dotyczących decyzji Prezydenta Miasta w przedmiocie ustalenia podatku od nieruchomości, co rodzi wątpliwości ich bezstronności oraz zasadności opodatkowania stanowiącej jej własność nieruchomości, nie przedstawiła zarzutów dotyczących zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż podniesione przez skarżącą. Na wstępnie zauważyć należy, że stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. Poz. 270, dalej jako P.p.s.a.), sądowa kontrola działalności administracji publicznej zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a., sprawowana jest o kryterium zgodności z prawem. W zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Decyzja może bowiem zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a)-c) i pkt 2 P.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi. Jego wykładnia wskazuje, że Sąd ma prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony granicą praw i obowiązków Sądu wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami mianowicie: legalnością działań organu podatkowego oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Powyższe oznacza, że Sąd naruszyłby ten przepis jedynie wówczas, gdyby przekroczył określone wyżej granice danej sprawy albo gdyby ograniczył się w ocenie legalności do tylko zarzutów i wniosków skargi. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że organ dopuścił się takich naruszeń prawa, które skutkują koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, której sentencja brzmi: "Samorządowe Kolegium Odwoławcze (...) na posiedzeniu w dniu 8 lutego 2012 r. po rozpoznaniu wniosku B. J. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta nr [...] z dnia 24 lutego 2010 r. ustalającej B. J. wysokość podatku od nieruchomości za 2010 r. na podstawie art. 249 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r., Nr 8, poz. 60 ze zm.) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję." W jej uzasadnieniu zaś organ wskazał, że fakt wyeliminowania decyzją Prezydenta Miasta z 12 grudnia 2011 r. z obrotu prawnego własnej decyzji ostatecznej z 24 lutego 2010 r., której stwierdzenia nieważności domaga się skarżąca pismem z 30 lipca 2011 r., czyni niedopuszczalnym wszczęcie postępowania o stwierdzenie jej nieważności. Zdaniem Sądu organ, kwalifikując żądanie skarżącej zawarte w piśmie z 30 lipca 2011 r. jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej z 24 lutego 2010 r., prawidłowo przyjął, że w związku z jej uchyleniem przez Prezydenta Miasta decyzją z 12 grudnia 2011 r., wszczęcie postępowania o stwierdzenie jej nieważności jest niedopuszczalne na mocy przepisu zawartego w art. 249 § 1 O.p. Jednak zaskarżona decyzja nie mogła się ostać z uwagi na wadliwe sformułowanie jej rozstrzygnięcia, które – w świetle art. 210 § 1 O.p. – stanowi niezbędny element każdej decyzji. Wyjaśnić należy, że z rozstrzygnięcie musi być sformułowane w sposób jasny i precyzyjny, a nie pośrednio wynikać z uzasadnienia decyzji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 czerwca 1998 r., I SA/Łd 1478/96). Powinno być sformułowane w sposób jednoznaczny, zrozumiały i wyczerpujący, bowiem z niego wynika zakres praw lub obowiązków strony, która jest adresatem decyzji. W ocenie Sądu warunków tych w żaden sposób nie spełnia rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji, które jest sprzeczne z powołaną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze podstawą prawną – art. 249 § 1 O.p. oraz rozbieżne ze sporządzonym uzasadnieniem. Jego treść wskazuje bowiem, że organ merytorycznie rozpatrzył sprawę z wniosku skarżącej i orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji ostatecznej, której stwierdzenia nieważności domagała się skarżąca, podczas gdy z powołanego jako podstawa prawna przepisu oraz uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ orzekł o zakończeniu postępowania w danej instancji bez orzekania w sprawie co do jej istoty. Abstrahując od powyższego zauważyć również należy, że przepisy Działu IV, Rozdziału 18 Ordynacji podatkowej, w którym uregulowane zostało postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, określają rodzaje decyzji, jakie mogą zostać wydane w tym postępowaniu. I tak, organ może stwierdzić nieważność decyzji ostatecznej (art. 247 § 1 O.p.), albo odmówić stwierdzenia jej nieważności (art. 247 § 2 i 3 O.p.) albo odmówić wszczęcia postępowania (art. 249 § 1 O.p.). Brak jest natomiast podstaw do wydania rozstrzygnięcia w pierwszej instancji, które utrzymywałoby w mocy decyzję ostateczną. Na marginesie jedynie Sąd zwraca uwagę, że z treści pisma skarżącej z 30 lipca 2011 r. można wywieść, że wnosi ona o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 4 lipca 2011 r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta z 24 lutego 2010 r., a którą doręczono skarżącej w dniu 16 lipca 2011 r. Pismo to zostało złożone przez skarżącą w terminie do wniesienia odwołania, które organ odwoławczy rozpatrzył decyzją z 7 lutego 2012 r. Takiego wniosku złożonego w terminie otwartym do wniesienia środka odwoławczego nie można potraktować jako niedopuszczalnego żądania stwierdzenia nieważności decyzji, która jest nieostateczna. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. orzekł jak orzekł jak w punkcie 1 sentencji. Sąd pominął rozstrzygnięcie wskazane w art. 152 P.p.s.a. ze względu na brak aktu podlegającego wykonaniu. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.). EK/MH