I SA/Gd 271/19

Dnia 8 maja 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Irena Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2019 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S.W. na pismo Zarządu Województwa z dnia 5 listopada 2018 r., znak [...] w przedmiocie postępowania wyjaśniającego w sprawie umowy o dofinansowanie p o s t a n a w i a: odrzucić skargę Zarząd Województwa (dalej w skrócie zwany Zarządem) pismem z dnia 23 sierpnia 2018 r. wszczął wobec S.W. postępowanie wyjaśniające w sprawie podejrzenia wystąpienia nieprawidłowości w związku z niedochowaniem warunków umowy o dofinansowanie z dnia 23 września 2012 r. Pismem z dnia 17 września 2018 r. powiadomiono S.W. o wyniku postępowania wyjaśniającego wzywając go jednocześnie do zwrotu całości wypłaconej kwoty, w terminie 14 dni od daty otrzymania pisma. W odpowiedzi na wezwanie S.W. złożył pismo z dnia 30 września 2018 r. nazwane odwołaniem od decyzji. W piśmie z dnia 5 listopada 2018 r. Zarząd podtrzymał swoje stanowisko co do zwrotu środków pieniężnych przyznanych w ramach dofinansowania, zaprezentowane w piśmie z dnia 17 września 2018 r. Na powyższe pismo z dnia 5 listopada 2018 r. S.W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Przystąpienie do badania merytorycznej zasadności skargi musi poprzedzać ustalenie przez Sąd, czy sprawa będąca przedmiotem skargi należy do właściwości sądu administracyjnego (art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 - zwanej dalej p.p.s.a.). Katalog aktów prawnych oraz czynności organów administracji publicznej podlegających kontroli sądów administracyjnych wskazany został w treści przepisu art. 3 § 2 p.p.s.a. Obejmuje on: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 oraz z 2018 r. poz. 149 i 650), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 508, 650, 723, 1000 i 1039), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Powyższe wyliczenie stanowi katalog zamknięty, co oznacza, że zaskarżenie aktu lub czynności niewymienionych w powyższym katalogu powoduje, iż sprawa nie jest objęta właściwością sądu administracyjnego, a tym samym zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. skarga podlega odrzuceniu. W przedmiotowej sprawie, w związku ze skierowanym żądaniem zwrotu środków przyznanych w ramach zawartej umowy o dofinansowanie znajduje zastosowanie przepis art. 27 ustawy z dnia 3 kwietnia 2009 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego (Dz.U. nr 72 poz. 619 i Nr 157, poz. 1241). Zgodnie z treścią ust. 3 tego przepisu, do pomocy pobranej nienależnie lub wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem stosuje się przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077 oraz z 2018 r. poz. 62) dotyczące zwrotu środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej i innych środków pochodzących ze źródeł zagranicznych, które nie podlegają zwrotowi. Przepis art. 207 ust. 1 ustawy o finansach publicznych stanowi, że w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. Jak stanowi z kolei art. 207 ust. 8 ustawy o finansach publicznych, w przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w ust. 1, instytucja określona odpowiednio w ust. 9, 11 i 11a lub instytucja, która podpisała z beneficjentem umowę o dofinansowanie, wzywa do zwrotu środków lub do wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnych płatności, o którym mowa w ust. 2, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania. Zgodnie natomiast z art. 207 ust. 9 tej ustawy, po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w ust. 8, wskazany w przepisie organ wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków. Z przedstawionych uregulowań wynika, że w procedurze żądania zwrotu środków pieniężnych przyznanych w ramach realizacji programów finansowanych z udziałem środków europejskich można wyróżnić dwa etapy działania organów. W pierwszej kolejności organ stwierdzając wykorzystanie środków z funduszy unijnych w sposób niezgodny z ich przeznaczeniem jest zobowiązany do wezwania beneficjenta do ich zwrotu w terminie 14 dni od dnia otrzymania wezwania. Dopiero bezskuteczny upływ tego terminu otwiera możliwość wszczęcia postępowania administracyjnego w celu wydania decyzji administracyjnej określającej kwotę środków do zwrotu, termin, od którego nalicza się odsetki, oraz wskazującej na sposób zwrotu środków. W niniejszej sprawie nie może budzić wątpliwości, że zaskarżone do sądu administracyjnego pismo nie jest decyzją administracyjną. Zostało ono sporządzone na etapie poprzedzającym wszczęcie właściwego postępowania administracyjnego i stanowi realizację dyspozycji zawartej w art. 207 ust. 8 ustawy o finansach publicznych. Powyższe pismo Zarządu, jako nie będące decyzją administracyjną nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Pozostaje do rozważenia czy pismo z dnia 5 listopada 2018 r. może zostać zaskarżone na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Ratio legis uregulowania prawnego rozszerzającego kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji lub postanowień, będących przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., wiązane jest z umożliwieniem sądowej kontroli również takich działań administracji publicznej, które dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznej oraz potrzebą zapewnienia im gwarancji procesowych w ich relacjach z organami administracji publicznej oraz w zakresie zadań realizowanych przez te organy (T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska (red. T. Woś), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wydanie 5, Warszawa 2012, s. 69-70). Tym samym, obywatele i inne podmioty konkretnych uprawnień lub obowiązków, w sytuacji gdy odnoszący się do nich akt lub czynność posiada cechy określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., mają zapewnioną ochronę na drodze sądowej. Mogą bowiem zaskarżyć takie akty i czynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego, a także bezczynność organu w tych sprawach, jak również żądać, aby sąd administracyjny orzekł o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2019, I GSK 240/19.). Z ugruntowanego już stanowiska odnoszącego się do określonych przywołanym przepisem przesłanek warunkujących właściwość sądów administracyjnych w sprawach z tego rodzaju skarg wynika, że za akty lub czynności, o których mowa w 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. uznaje się te, które w rozumieniu przepisów prawa materialnego i procesowego nie są decyzją lub postanowieniem, mają charakter indywidualny, co wynika z określenia ich przedmiotu, a mianowicie uprawnień lub obowiązków, których dotyczą, podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają ich autorytatywnej konkretyzacji, a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, co oznacza również, że stanowią one przejaw wiedzy organu wykonującego administrację publiczną, są podejmowane w zakresie administracji publicznej, charakteryzując się, między innymi, jednostronnością działania, są podejmowane przez podmiot wykonujący administrację publiczną (zob. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ZNSA 2006 nr 2, s. 18 - 19). W ocenie Sądu, stwierdzenie nieprawidłowości w postępowaniu wyjaśniającym i wezwanie do zwrotu przyznanego dofinansowania nie stanowi innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, która dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Podstawą dofinansowania, a tym samym źródłem praw i obowiązków z tym związanych, jest dla beneficjentów cywilnoprawna umowa o dofinansowanie. Powyższe przesądza o wyłączeniu stosowania przepisów regulujących zakres kognicji sądów administracyjnych w odniesieniu do czynności polegającej na wezwaniu beneficjenta do zwrotu środków pieniężnych przyznanych w ramach dofinasowania realizacji programu finansowanego z udziałem środków europejskich. Sąd wskazuje przy tym, że instytucja, która podpisała umowę z beneficjentem ma kompetencje wezwania go do zwrotu środków, a w oparciu o art. 207 ust. 9 ustawy o finansach publicznych uprawniona jest do wydania decyzji zobowiązującej do zwrotu środków. Dopiero taką decyzję beneficjent może zaskarżyć do sądu administracyjnego i dopiero z tą chwilą kontroli sądu administracyjnego może zostać poddane rozstrzygnięcie w przedmiocie żądania zwrotu środków przyznanych w ramach zawartej umowy o dofinansowanie. Na obecnym etapie postępowania sąd administracyjny nie jest jednak właściwy do kontroli skierowanego do beneficjenta żądania zwrotu przyznanego dofinansowania, albowiem sprawa ze skargi S.W. nie mieści się w katalogu spraw należących do właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2, § 2a i § 3 p.p.s.a.). Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzekł o odrzuceniu skargi.